주민자치회와 지방의회와의 관계 재정립을 모색하는 토론의 자리가 마련됐다. 이같은 논의는 7일 건국대에서 열린 2023 한국지방의회학회 하계학술대회 ‘주민자치 기획세션’에서 심도 있게 펼쳐졌다.

본격적인 기획세션에 앞서 개회식이 열렸다. 이현출 한국지방의회학회장의 개회사와 김현기 서울시의회 의장(대한민국시도의회의장협의회장)의 영상축사 후 전상직 한국주민자치학회장의 축사가 이어졌다.

전 회장은 "중앙집권체제 하에 지방의 모든 권력이 중앙에 쏠려 있는 현실이다. 진정한 지방분권이 필요한 시대이며 그 시작은 주민자치에서 출발해야 할 것"이라며 "시장군수구청장, 지방의회 의원 등을 모두 직선하지만 읍면동장은 그렇지 않다. 민주주의의 사각지대가 읍면동이다. 읍면동의 민주화가 바로 진정한 주민자치 실현의 열쇠"라고 강조했다.

이어 그는 "오늘 한국지방의회학회 하계학술대회 주민자치 기획세션은 주민자치와 지방의회의 올바른 관계설정과 나아갈 바를 제시하는 의미 있는 자리가 될 것"이라고 덧붙였다.

주민자치 기획세션의 첫 섹션은 김필두 건국대 겸임교수의 ‘한국의 주민자치와 지방의회, 현장의 관점에서’라는 제목의 발제로 진행됐다. 박경하 중앙대 명예교수가 좌장을 맡고 지정토론에 허훈 대진대 교수, 채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수, 그리고 서현옥 경기도의회 의원이 참여했다.

발제에서 김필두 교수는 “현장의 관점에서 직접 참여 수단인 주민자치회와 간접 참여 수단인 지방의회의 공통점과 차이점을 분석하고 주민자치회와 지방의회의 상생협력 방안을 논의하고자 한다”라며 먼저 주민자치회와 지방의회의 역할을 비교하고 관계를 설명했다(아래 표 참조).

김 교수는 “주민자치회와 지방의회는 지역과 주민을 위하여 일한다는 공통점을 가지고 상호 협력하는 관계를 형성해야 한다. 특히 중요한 것은 네트워크”라고 강조하며 “지방의회가 법률적, 제도적 의미의 자치라고 한다면, 주민자치회는 정치적 의미의 자치라고 할 수 있다”고 밝혔다.

 

그는 “지방자치법 전부개정으로 지방의회의 자치입법권 보장이 강화되고 지방의회 운영이 자율화 됐다. 주민조례발안제 도입으로 지방의회와 주민자치회가 함께 만드는 조례가 가능하다”라며 “주민자치회의 자치계획 수립에 있어서도 지방의회와의 상생협력이 중요하다. 주민자치회 역할 중 협의업무와 수탁업무 역시 의회와 관계가 있는 부분이다. 특히 예산확보, 사업성과평가 부분에 있어서 지방의회의 역할이 요구된다”고 설명했다.

계속해서 김필두 교수는 “주민총회에서도 주민자치회와 지방의회의 상생, 협력이 가능하다. 의회가 참여해 함께 만들어가는 주민총회가 주민들의 신뢰성을 높이는데도 기여할 수 있다”라며 “전체적으로 주민자치회와 지방의회는 서로 동행하며 갈등관계에서 상생, 협력으로 가야한다”고 강조하며 발제를 마무리했다.

첫 지정토론에 나선 허훈 교수는 “이 연구가 대의민주주의의 한계를 거론하면서 주민자치 이야기를 꺼낸 것은 매우 적절하였다고 생각한다. 지방의회와 주민자치가 상호보완 될 지점이 거기에 있기 때문이다. 상대적으로 작은 주민자치 현장에서의 민주주의 역시 그 보다 큰 공간에서 이루어지는 민주주의의 특성이 달라지는 것이 아니다. 주민자치 현장이 민주주의에 있어서 긍정적인 것은 풀뿌리에서 민주주의가 성장할 수 있다는 점에서 그렇다”라며 “지방의회가 주민자치에 대해 우려하는 것은 여러 가지가 있지만 그 중에서도 지방의회는 ‘주민자치가 강화되면 또 하나의 지방의회가 만들어지는 것이 아닌가’하는 의구심이 가장 클 것이다. 이러한 우려의 내부에는 주민자치가 구성되어 예산의사 결정을 하게 되면 지방의회의 예산권이 침해된다고 생각하는 것도 숨어 있다. 그러나 현재의 읍면동 단위에 설치된 주민자치회, 주민자치회 대표마저도 단체장이 위촉하는 제도, 최소한으로 부여된 의제, 읍면동 행정이 리드하는 주민자치 모델에서 지방의회가 걱정할 것은 단체장에게 권력이 집중된다는 것 외에는 크게 없다”고 지적헀다.

허훈 교수는 또 “한국의 지방의회는 주민자치가 활성화되는 것이 오히려 민주주의에 도움이 된다는 것을 인식하여야 한다. 지방의회와 주민자치는 민주주의에 있어서 동지이다”라며 “주민자치는 지방자치의 최소 규모 현장에서 이루어져야 하는 일임을 잊어서는 안 된다. 주민자치회가 자치계획을 세울 때 지방의회가 컨설팅 하는 모델은 의미가 크다. 주민자치와 지방의회가 만나는 접점이 될 수 있기 때문이다. 지방의회도 주민자치가 리통 단위에서 이루어진다면, 지방독재의 가능성이 더 줄어든다는 점을 인식하는 것이 좋을 것”이라고 덧붙였다.

다음으로 채진원 교수는 “부제가 ‘현장의 관점에서’라고 되어 있는데, 내용전개에서는 현장의 관점이 충분히 사라나고 있지 못하다는 생각이 든다. 우리가 선입견으로 가득 찬 개념이나 이론보다는 신체와 몸의 체험작용을 통해서 나오는 현장의 관점에서 서려면, 가급적 기존의 개념, 이론, 선입관에서 벗어날 수 있는 방법론을 사용해야 한다고 보인다”라며 “주민자치회의 설치단위와 관계되는 시군구, 읍면동 단위에서 한국의 주민자치회-지방의회 관계를 분석하기 위해서는 우선 개념이나 이론 전개 이전에 경험적으로 우리나라보다 주민자치회-지방의회관계가 잘된 선진국들의 경험과 사례를 충분히 접하거나 이해한 뒤 비교연구방법론 관점에서 한국의 것을 비교하는 것이 바람직하다고 보인다. 그래야 한국의 주민자치회-지방의회관계가 어떤 부정적인 문제점과 갈등문제 그리고 그 원인진단에 따라 문제점을 개선할 수 있다고 생각한다”고 언급했다.

이어 채 교수는 “발표문에서 보면 대체로 한국의 경우 기초의원/기초단체장-주민자치위원들 간의 관계를 경쟁적 관계보다는 협력적 관계로 보는 뉘앙스가 있다고 보이지만, 현장 주민자치의원들의 이야기를 들어보면 기초의원들이 주민자치위원들을 정치적 경쟁자로 인식하여 역할과 자리에서 배척하려는 태도가 강한 것 같다”라며 “현재 주민자치회 관련 조례는 시군구 단위 기초의회에서 결정하고 있다. 현재 주민자치회는 ‘해당 지역 주민의 직접적 참여와 위원들의 주민직선제 선출’ 대신에 단체장과 동장에 통제받는 ‘위원 중심’으로 되어 운영되고 있는 게 현실이어서 주민자치회 본질과 취지에서 벗어나 있다고 본다. 현재 주민자치회 관련 읍면동 조례는 주민들이 스스로 규칙을 정하고 주민들이 스스로 지키는 것임에도 주민자치회 회장과 위원들의 선출방법, 운영, 사업, 예산사용까지 시군구단위 기초의원에서 결정하여 주민자치의 대표성을 왜곡하고 있는 듯하다. 이것은 진정한 주민자치 조례가 아닐 것이다. 이 부분에 대한 개선이 먼저 필요해 보인다”고 밝혔다.

마지막 지정토론자 서현옥 경기도의회 의원은 주민자치회와 지방의회의 협력방안으로 ‘주민조례발안제의 활용’을 먼저 제시했다. 그는 “2022년 1월 법, 조례 시행 이후 경기도의회에 접수된 주민청구조례는 단 1건이며, 이마저도 연서 주민수가 크게 부족하여 청구인 명부를 제출하지 않아 조례로 완성되지 못하고 청구가 종료되었다. 기초자치단체의 경우도 마찬가지인 상황으로, 몇몇 조직에서 주민조례 청구 사례가 있었지만 단순 시도에 그쳤거나, 제출하더라도 서명요건이 부족하여 심의조차 이뤄지지 못했다. 주민조례발안제의 참여가 저조한 이유는 주로 제도에 대한 인식 부족과 홍보 부족에 기인한다”라며 “주민조례발안은 지역 주민들이 스스로 도민의 삶에 영향을 미치는 조례에 대한 제·개정과 폐지를 청구할 수 있는 만큼 주민자치회가 중심이 되어 지역사회 문제에 의견을 개진하여야 하며, 문제 해결을 위해 주민들이 적극 참여할 수 있도록 인식 확대, 홍보 강화 등의 노력을 기울여야 함. 지방의회는 주민자치회의 의견을 적극 수렴하고 주민자치회가 활발히 운영될 수 있도록 관련 조례를 제·개정하거나 예산 지원을 통해 정책 및 조례 개발을 지원하여야 할 것”이라고 제시했다.

이와 함께 서현옥 의원은 주민자치회-지방의회의 협력사례로 ‘주민자치회 분과 조직의 활용’ 및 ‘주민자치회 고문으로 지방의원 활용’ 등을 제안하며 “두 기관은 경쟁구조가 아니라 주민들 공익을 위해 활동한다는 점에서 같이 가야 한다”고 강조했다.

전상직 한국주민자치학회장은 “지방의회의 대표적 기능이 입법, 행정감사, 예산이라고 한다면 의회가 이 이 기능으로 주민자치가 잘 되도록 했느냐의 문제가 나온다. 특히 주민자치위원회 초기 때는 의회에서 주민자치위원의 임기 축소에 나선다든가 행정감사에서 많은 지적을 통해 주민자치활동을 위축시켰다는가 하는 사례들이 많다”라며 “의원들 입장에선 주민자치회가 정치적으론 껄끄러울 수 있지만 행정적, 사회적 기능은 도와주셔야 한다. 주민자치회를 오직 정치적 기능으로만 보는 경향이 큰 것 같다”고 지적했다.

전은경 주민자치교육원장은 “발제에서 주로 주민자치회 활동에 지방의원들을 참여케 하는 방안이 제시되었는데 반대로 의회 활동에 주민자치회가 개입할 수 있는 전략도 함께 있으면 좋겠다. 의회 의정활동 모니터링 등 주민자치회 협의업무가 굉장히 중요한 것 같다”고 제시했다.

사진=문효근 기자