일본의 사례를 통해 주민자치회와 지방의회의 관계와 역할모형을 다시 생각해보는 토론의 장이 펼쳤다. 7일 건국대에서 2023 한국지방의회학회 하계학술대회가 열린 가운데 ‘주민자치 기획세션’ 두 번째 섹션에서 채원호 가톨릭대 교수의 ‘주민자치회와 지방의회와의 관계, 일본 사례를 중심으로’라는 발제가 진행됐다. 김찬동 충남대 교수가 좌장을 맡고 조성호 경기연구원 선임연구위원, 김흥주 대전세종연구원 책임연구위원, 그리고 임성근 한국행정연구원 연구실장이 지정토론에 나섰다.

발제 서두에서 채원호 교수는 “1947년의 지방자치법 하에서 구체화된 현행 일본 지방자치제도의 특색은 「수장주의」와 집행기관의 「다원주의」로 요약될 수 있다. 수장주의란 의사기관인 의회뿐만 아니라 집행기관의 장 을 주민의 직접선거에 의해 선출하는 제도로서 이원대표(二元代表) 제도라 할 수 있다. 다원주의란 집행기관에 수장으로부터 어느 정도 독립한 지위와 권한을 가지는 기관(행정위원회 또는 위원)을 두고 정치적 중립성이나 공정성 담보가 필요한 사무를 분장시키는 제도를 말한다. 이와 같은 조직 원리는 민주화 원리를 관철함과 동시에 수장, 의회 및 행정위원회 사이에 상호 견제와 균형(check and balance)의 기능이 작동하도록 하는 것이 목적”이라고 설명하고 일본의 자방의회에 대해 먼저 소개했다.

다음으로 채 교수는 정내회(초나이카이)라는 이름으로 잘 알려진 일본의 주민자치회에 대해 설명했다. 발제에 따르면 정내회는 지역마다 다양한 명칭으로 불리나 대체로 전통적인 동네에서는 정내회, 아파트 등에서는 자치회라는 명칭이 선호된다고 한다. 또 새롭게 등장하는 경향으로 ‘지역운영조직’이 다수 조직되고 있는데 정내회와의 차이, 특징은 아래 표와 같이 정리할 수 있다.

계속해서 채원호 교수는 지방의회와 주민자치회의 역할을 비교해 소개했다. 먼저 일본의 2006년 설문조사 자료를 토대로 한 지방의회의 주요 활동으로는 정책심의‧결정, 주민 민원상담‧해결, 정책입안, 행정감시‧비판 등이 꼽혔다.

이어 채원호 교수는 2006년 츠지나카 유타카(辻中豊) 교수가 전국 규모로 실시한 설문조사 결과를 통해 정내회의 주요 활동을 소개했다. 그는 “이 자료를 보면 정내회가 지역생활을 보다 풍요롭게 하는 데 있어 빼놓을 수 없는 상당히 중요하고도 광범위한 활동을 담당하고 있음을 알 수 있다. 그 활동영역은 주거환경 정비, 친목·문화활동, 생활안전대책, 공공시설의 관리, 후생·복지지원, 교육지원, 환경문제 대응, 기타활동 등 매우 광범위하며 사실상 행정 업무라고 여겨지는 것까지도 정내회가 담당하고 있음을 볼 수 있다”고 설명했다.

다음으로 채원호 교수는 주민자치회와 지방의회의 역할 모형 비교에 앞서 공공성 좌표를 제시했다. ‘사회 경제적 공공성’과 ‘정치적 공공성’을 각각 가로-세로축으로 하여 개인, 주민자치회, 지방의회의 공공성을 구분하였다.

채 교수는 ‘주민자치회와 지방의회의 역할 모형 비교’를 아래 표로 정리해 소개했다.

채 교수는 “신자유주의의 등장으로 20세기에 지속된 큰정부론에 종언을 고하고 작은정부론(Small Government)으로 귀결되었으며, 이후 영국에서 보듯이 큰사회론(Big Society) 흐름으로 이어지고 있다. 큰 사회론은 저출산⋅고령화, 총부양률의 증가와 같은 인구구조의 변화와 저성장 기조 고착으로 인한 정부재정의 과부하 현상과 맞물리며 지역공동체의 중요성을 강조하는 흐름으로 나타났다”라며 “근린자치, 공동체주의, 주민자치가 세계적 흐름이고 지역에서 자치 모델 만들어가야 하는 것은 맞는데 문제는 1인 가구가 증가하고, 사람들 사이의 관계, 유대감, 연대감은 약해지고 있다. 중요한 건 사람이 예전으로 돌아가긴 어렵다는 것이다. 주민자치가 당위이고 이상적인 건 맞고 현장에서 주민자치를 하는 분들이 그런 취지를 잘 이해하고 바뀌어야 하는데 이게 현실적으로 가장 중요하고 어려운 문제인 것 같다. 그렇기에 중앙회 등에서의 사람을 바꾸는 교육이 중요한 것이다. 취지를 인식시키고 공감을 끌어내느 게 어렵고도 중요한 문제”라고 강조하며 발제를 마무리했다.

이어서 첫 지정토론자인 조성호 연구위원은 ‘한국 지방의회와 주민자치회간 협치의 전략적 과제’를 제시했다. 그는 “우리나라 지방의회는 주민자치회 및 시･군･구 주민자치회 협의회에 단순히 정보를 제공하는 것을 벗어나 다양한 방법을 통한 협력체계 구축 및 파트너십과 권한위임을 통해 협치를 강화해야 한다”라며 “협력 단계는 지방의회가 ⅰ) 워크숍, ⅱ) 원탁회의, ⅲ) 공론조사, ⅳ) 협의회 등을 통하여 주민자치회를 정책에 참여시키고, 파트너십 단계는 지방의회가 아이디어 공모 등의 공공 참여를 통해 주민자치회 참여를 이끄는 단계이다. 권한위임 단계는 지방의회가 조례 제개정을 통해 주민자치회에게 정책결정하는 권한을 부여하는 단계이다”라고 설명했다.

협치모델로 ⅰ) 읍･면･동 주민자치회와 시･군･구 지역구의원 간의 협치, ⅱ) 시･군･구 주민자치협의회와 시･군･구 지방의회 간의 협치, 그리고 ‘주민참여를 통한 지방의회와 주민자치회 간의 협치 강화’로 주민투표 및 주민조례발안제를 통한 협치 활성화를 제안했다. 협치 모형은 ⅰ) 의회권한 위임 확대안, ⅱ) 의회권한 지원안으로 조성호 연구위원은 “의회권한 위임 확대안을 우선적으로 추진하면서, 의회권한 지원안을 보완적으로 추진하는 것이 바람직하다”라며 “ⅰ) 문화‧체육 등 주민편익시설 확충, ⅱ) 교육환경 개선 및 지원, ⅲ) 주민자치계획 수립, ⅳ) 지역사회 안전관리, ⅴ) 지역경제 활성화 등 사업 측면에서 지방의회 권한의 주민자치회 위임이 필요하다. 주민민원 해소, 행정과의 소통 등에서 주민자치회는 지방의회 권한의 지원 역할이 필요하다”고 설명했다. 아울러 그는 주민자치회와 시･군･구 주민자치협의회는 지방의회 간의 협치를 주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률안에 명시하여 협치체계를 구축할 필요가 있다고 강조했다.

두 번째 지정토론에 나선 김흥주 연구위원은 “풀뿌리민주주의로 대표되는 주민자치회는 지방의회가 가지는 민주성의 결핍을 보완하기 위한 측면에서 나온 정당성이 있는 제도라고 생각한다. 마을을 중심으로 기존에 잃어버렸던 공공성은 회복해야한다고 행각한다. 의회의 역할은 주민자치회가 해야 하는 역할과 확연히 차이가 있다. 이를 위해서는 그 주어진 권한을 온전히 수행할 수 있는 여건이 있어야 하는데 이를 위한 제도적 장치가 부재하다보니 지방의회를 중심으로 민원이 끊이지 않는 것이다. 민원은 지방의회의 본연의 기능이 아니다. 지방의회 의원들은 이 부분에 시간과 인력을 쏟아 붓게 되는데 이는 지방의회의 본질적 기능을 왜곡시키는 것이라고 생각한다”라며 “결국 주민자치회를 통한 공동체와 자치의 활성화는 이러한 부분에서 보완적인 역할을 해 주어야 한다고 보인다. 그리고 분권을 통해 기존 중앙정부에서 통제하던 방식의 인력증원, 행정기구의 설립과 관련된 자율성의 제약을 풀어나가기 위한 공론화된 논의가 필요하다, 실제 지방의회의 인력증원과 기구설치에 대한 자율성, 예산편성의 자율성 등을 동시적으로 높여나가야 한다”고 제시했다.

아울러 그는 “이와 동시에 마을을 중심으로 한 주민자치를 활성화시켜 마을 안에서 공공성을 회복시키면서 지역의 문제를 지역주민들 중심으로 해결해나가기 위한 연습이 필요하다. 지방의회와 주민자치회는 각자의 영역이 있는 것이다. 이들의 상보적 관계가 필요하다. 이에 대해 일본은 더욱 의회의 역할과 기능이 단체장에 비해 높지 않아 보인다. 따라서 보완적인 틀에서 자치회가 어떠한 역할을 하고 있는지에 대한 질문을 드리고 싶다”고 덧붙였다.

마지막 지정토론자인 임성근 연구실장은 “이번 발제는 일본의 주민자치조직과 지방의회의 관계를 다각적인 배경과 관점에서 바라볼 수 있게 해 주었다고 생각한다. 다만 아쉬운 점은 쵸나이카이와 지방의회의 특징을 비교한 단계에 멈춰있다는 것이다. 쵸나이카이라는 주민자치조직과 지방의회의 관계를 집중적으로 분석하고자 하는 연구목적에 부응하기 위해서는 발제문의 앞부분에서 분석틀을 제시할 필요가 있다고 생각한다. 그러한 분석틀로서 발제자가 제시한 공공성 개념틀을 사용할 수도 있을 것이다. 이러한 공공성 개념틀은 정치적 공공성과 비공공성, 시민적 공공성과 비공공성으로 분류되어 있기에 정치적․시민적 공공성을 둘러싼 주민자치조직과 지방의회의 역할을 재검토 하면서 둘의 관계를 정립하는 길을 열어 줄 수도 있다고 생각한다”라며 “이번 연구를 참고로 하여 우리나라의 주민자치조직과 지방의회의 관계를 재검토하고 새롭게 설정하려는 작업을 해 나간다면 풍성한 논의가 이루어질 것으로 기대한다”고 밝혔다.

전상직 한국주민자치학회장은 “지방자치단체를 일본에서는 공공단체라 하고 한국은 자치단체라 하지만 내용을 보면 일본은 실제 자치할 수 있게 하고 한국은 자치단체라 해놓고 공공만 하게 하는 경향이 있는 것 같다. 일본의 자치회, 정내회는 워낙 작은 단위로 되어 있으니까 끈끈한 결속은 이룰 수 있지만 뭔가 공공성을 실천하는 조직으론 역동성이 떨어지니 ‘지역운영조직’이 나온 게 아닌가 한다. 우리도 참조해야 할 부분이라고 본다. 정내회는 우리로 보면 통반 수준이라고 보는데 우리는 규모가 훨씬 커서 어떻게 해야 할까 하는 고민 지점을 충분히 짚어주신 것 같다”라며 “시군구, 읍면동, 통리의 공(公)이 다 다를 수 있는데 우리는 통리 공은 없고 읍면동 공만 살아서 통리를 지배하고 있어 ‘사회 공’이라는 차원에서는 손실을 입고 있다. 또 주민 공 vs 지역 공의 관계, 즉 이게 같으냐 다르냐의 문제도 제기되는데 주민자치 vs 마을자치는 곧 주체가 누구냐의 문제이다. 주체가 지역이 아니라 사람이어야 하기에 개인적으론 생활자치도 반대하는 입장이다”라고 언급했다.

이어 전 회장은 “지방의회 vs 주민자치회 관계에 있어서 초기 위원회 시절에 지방의원들이 당연직 고문으로 들어와 발언/의제/정보를 다 독점하던 시절도 있었다. 일본은 주민자치회가 워낙 작은 단위이다 보니 지방의원, 공무원들이 아예 간섭을 안 하고 독립성이 잘 보장되었던 것 같다. 또 일본은 주민자치회를 지방자치법에 규정해 놓았는데 우리는 자치입법을 어떻게 할 것인가 생각해보게 된다”고 덧붙였다.

채진원 경희대 교수는 “지방의회 vs 주민자치회, 일본은 갈등보다 협력적이라고 하고 한국은 갈등, 경쟁적이라고 하는데 이 차이는 왜 생겼을까 궁금해진다. 그리고 경쟁이 꼭 나쁜 것은 아니니까. 갈등이 없는 게 꼭 좋은 것인가라는 질문도 하게 된다”고 말했다.

허훈 대진대 교수는 “공공성 좌표 부분의 발제를 들으면서 우리에게는 ‘함께 공(共)’이 모호하거나 실종된 것 같아서 아쉬운 생각이 든다. ‘함께 공’도 제대로 되어 있지 않으면서 ‘공식 공(公)’으로 간다? ‘함께 공’이 먼저 설계된 후에 ‘공식적 공’으로 넘어가는 게 맞는 거 같다”고 지적했다.

이에 발제를 맡은 채원호 교수는 “공의 의미 즉 ‘함께 공’과 ‘공식적 공’, 국가가 공공성을 담보하는 패러다임에 한계가 온 것 같다. 사회도, 기업도 공공성을 담보해야 하는, 공공성이 사회영역, 경제영역까지도 확대되어야 하는 시대가 된 것 같다. 두 공의 개념을 적절히 구별해서 써야 할 것 같다”고 밝혔다.

사진=문효근 기자