마을 공동자원의 존재는 주민자치에 어떤 영향을 미칠까? 완벽한 선순환구조를 가져올 수 있을까? 마을마다 공동자원의 순기능과 역기능이 다르게 존재하는 것은 어떤 이유일까? 그렇다면 공동자원이 거의 없는 더 많은 지역에서는 어떤 식으로 주민자치를 만들어가야 할까?

‘공동자원’과 ‘주민자치’를 둘러싼 수많은 질문에 대한 해답을 찾아가는 의미 있는 자리가 마련됐다. 지난해부터 정기 학술대회를 개최하고 있는 ‘제주대학교 공동자원과 지속가능사회 연구센터’와 ‘한국주민자치학회 부설 향약연구원’이 올해 1월에 이어 2023년도 두 번째 공동학술대회를 23일 서울 인사동 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 개최했다.

박경하 향약연구원장(중앙대 명예교수)의 개회사로 포문을 연 이날 행사는 전상직 한국주민자치학회장(중앙대 특임교수)과 최현 제주대 공동자원과 지속가능사회 연구센터장의 축사 후 이병천 강원대 명예교수의 ‘공동자산 기반 자치를 향해, 커먼즈·공공협력·파트너국가’를 주제로 한 기조강연이 이어졌다.

이병천 교수는 ‘주민자치 운동과 공동자산형성 운동, 이 두 흐름이 함께 만나 무엇을 할 수 있을까?’ ‘협력 시너지의 조건, 서로의 연결 또는 교차 지점은 어떤 것일까?’라는 질문을 던지고 공동자원(커먼즈, Commons)의 사상을 맹자, 칼 폴라니, 이반 일리치 그리고 엘리너 오스트롬의 이론으로 소개했다.

“공동자원, 자치권-협치 역량 갖췄을 때 제대로 작동”

 

이 교수는 “오스트롬은 자기통치권(자치권)을 구성하는 바 배제할 권리(및 배제하지 않을 권리)와 관리할 권리, 이 두 권리야말로 커먼즈 체계를 정의하는 최소한의 권리로 보았다. 즉, 자기통치권이 있으면 커먼즈이고 그게 없으면 공동자원이 존재한다 해도 커먼즈가 아니라고 할 수 있다는 말이다. 다른 한편으로 오스트롬은 거버넌스 역량의 문제에도 집중했다. 설사 자기통치권이 있다 해도 거버넌스 역량이 따라주지 않는다면 커먼즈는 실패한다(커먼즈의 비극). 따라서 우리는 자기통치권과 거버넌스 역량, 이 두 가지를 모두 갖추었을 때 비로소 커먼즈가 온전한 자기 통치력, 즉 ‘자기 스스로를 다스릴 수 있는 힘’을 갖추었다고 말할 수 있다”고 설명했다.

강연에 따르면, 통상적으로 커먼즈론(과 사회적 연대경제론)에서는 국공유(public property)와 사유(private property)의 이분법을 비판하고 새롭게 제3항으로 공동소유(common property)의 축울 제시한다. 여기서 국공유, 사유, 공동소유 세 축으로 구성되는 다중심적(polycentric) 재산권체계가 나타난다. 무소유/자유개방접근(nonproperty/open access) 부문까지 포함한다면 네 가지가 된다. 이러한 관점은 배타적 사적 소유권의 자유를 제한하고 사용권 또는 점유권을 확장하는 전환적 커머닝 전략과 연결된다. 아래 그림과 같은 공사연합 모델과 공공협력 모델도 제시된다.

이병천 교수는 “전환적 커머닝 전략에서 공공협력의 구체적 방식은 매우 다양하며 그 실행 전략은 별도로 연구되어야 한다. 나라와 지역이 처한 맥락과 조건, 전환역량에 맞추어 전략도 다르며 달라져야 한다. 맥락에 맞춘 벤치마킹이 필요하다. 공공협력의 큰 중요성에도 불구하고 커먼즈의 정치에서 결정적 관건은 커먼즈의 자치 역량이며 이 자치력과 튼튼한 근육이 배양되지 않으면 지자체 의존적 커먼즈, 공동자산은 있으나 자치의 혼이 없는 형식적 커먼즈로 떨어진다. 자치역량의 수준은 나라와 지역에 따라 다양할 것이고 그에 맞추어 전환전략도 달라져야 할 것”이라며 “거대한 전환의 시대 우리는 공동자산기반 자치, 커먼즈, 공공협력과 파트너국가라는 화두와 마주하고 있다. 우리는 어떻게 ‘자기 스스로를 구하는’ 공동자산기반 자치를 발전시킬 수 있을까? 혁신적 공동자산기반 자치운동과 공공협력 전략이 돌파구를 열어야 할 일은 숱하게 널려 있다. 자치의 실질화 운동이 안아야 할 일들이 매우 많다. 머리를 맞대고 서로 연결하며 한국형 창발적 대안의 길을 찾아나서야 할 때”라고 강조했다.

다음으로 본격적인 발표와 토론으로 이어졌다. 박경하 교수가 좌장을 맡고 전영평 대구대 명예교수와 김자경․이재섭 제주대 센터 학술연구교수가 각각 발제에 나섰고, 센터 박서현․윤여일 학술연구교수가 지정토론에 참여했다.

 

“공동자원, 합리적 주민자치 초석 ‘사회자본’에 기여…그 자체로 현대적 주민자치는 아냐“

 

먼저 ‘공동체 이익공유와 가치공유’라는 주제로 첫 발제에 나선 전영평 교수는 “공유자원을 둘러싼 주민들의 자율규제, 자율협약에 의한 공동관리와 이익배분, 이런 것들이 주민자치로 이어진다고 볼 수 있겠는가라고 했을 때 하나의 조건, 맹아가 될 수는 있다. 그러나 ‘그것이 현대적 의미의 주민자치?’라고 했을 때는 회의론도 있을 수 있다. 혹시 그들만의 리그인 것은 아닌지, 또 폐쇄적인 결속자본과 협약이지 이게 주민자치와 무슨 상관이 있나 라는 질문도 가능하다. 그래서 이 주제로 발제를 하게 됐다. 공동자원을 관리하면서 자율적 협약에 의해 이를 운영하는 것은 고대로부터 있어 왔으나 왜 우리나라에선 이러한 것들이 현대적 주민자치로 발전하지 못하고 화석화된 상태에서 소수 지역에서만 이뤄지고 있을까? 그렇다면 공유자원이 없는 곳에서의 주민자치는 어떻게 해야 하나? 이런 질문들을 던졌고 ‘가치공유’라는 개념으로 경제적 이익, 이해관계 등을 뺀 마을 유무형의 문명적 가치, 정신적 가치를 중심으로 주민자치와 연결시켜보면 어떨까 하는 생각으로 오늘 발제를 하게 됐다”고 서두를 꺼냈다.

발표에 따르면, 이익공유는 주민자치에 이바지할 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다. 즉 반드시 이바지할 것이라는 가정을 받아들여서는 곤란하다. 공공재(public goods), 공유재(commons), 공동자원 이용과정에서 발생하는 이익 또는 공동 파멸 방지를 논의하는 과정에서 주민들이 얼마나 합리적 질서, 규범을 창출할 수 있는가, 질서와 규범에 따라 행동하고 참여하는가, 구성원 간의 합의에 대한 신뢰가 존재하는가, 실제 공동생산, 소비에 대안 만족으로 연결되는가 하는 점을 잘 관찰할 필요가 있다. 이는 마을의 사회자본(social capital)이라 할 수 있으며 합리적 주민자치를 위한 초석이 된다. 이런 점에서 사회자본이 형성되지 못한 상태에서의 이익공유는 갈등과 상호불신으로 이어져 오히려 주민자치 생성에 위해를 가하는 일이 될 것이다.

전 교수는 “마을에 공동자원이 있고 이익공유 시스템이 작동한다고 할지라도 그것을 주민자치가 실행되는 증거라고 단정해서는 곤란하다. 마을 단위의 공동자원(공유재)이 있을 경우 이를 매개로 한 이익공유 시스템은 일정한 조건을 갖추었을 때만 근대적 주민 자치의 형식과 내용에 이바지할 수 있을 것이다. 더구나 현대적 의미의 주민자치는 ‘공유자원 이익공유’를 필수요건으로 가정하지 않은 상태에서 추진되는 ‘보다 다양하고 총체적인 주제들-재난, 안전, 청소, 교육, 복지, 봉사, 환경보전, 에너지절약, 축제, 놀이 등-을 매개로 한다”라며 ’가치공유‘의 개념을 소개했다.

전영평 교수가 주목한 ‘가치’는 공유재, 공유지 등에서 나오는 ‘이익공유형’의 배타적인 경제적 가치가 아닌, 다수가 누린다고 해도 그 총량이 줄어들지 않는 ‘가치공유형’의 비경쟁성, 비배타성을 가진 유무형의 문화적 자연적 정신적 가치 등을 의미한다.

 

“경제적 이익에만 초점 맞추지 않는 가치공유형 공동자원에 더 관심을…다양한 인간에 희망을”

 

발제에서 전 교수는 기존 이익공유형 공유자원관리의 긍정적-부정적 측면을 지적하고 가설을 통해 이익공유형 vs 가치공유형 공유자원을 비교했다. 그는 “이익중심형 공유자원관리이든, 가치중심형 공유자원관리이든 간에 그것이 존재하는 상태가 곧 주민자치 상태라고 할 수는 없다. 이익중심 공유관리는 폐쇄적 범주 내에서 매우 복잡한 이해관계 조정이 필요하며, 가치중심 공유관리는 마을 개방에 대한 주민 동의 과정의 복잡성 문제 및 개인 전속적 이익 부재라는 한계를 극복해야 한다. 우리는 이익분배에 기초한 공유자원관리 사례와 가치중심 공유자원관리 사례를 지속적으로 발굴하여 주민 자치 본뜻에 맞는 자치로 이행하였는가를 확인해 나가야 한다”고 밝혔다.

그리고 끝으로 ‘인간의 다양한 특성’에서 대안을 모색했다. 인간이 반드시 ‘경제적 이익’에만 매몰되는 것이 아니라 다양한 가치를 추구하기 때문에 이러한 인간의 특성에서 희망을 찾고 ‘가치공유를 통한 주민자치의 성공’도 기대해볼 수 있다는 것이다.

두 번째 발제는 김자경 제주대 연구학술교수의 ‘공동체적 문제해결을 위한 공동자원 제도의 현대적 변용 검토 ‘오키나와 쿠다카 섬의 총유제 사례를 중심으로’라는 제목의 발표였다. 김 교수는 영상 발표를 통해 “공동자원을 운영하는 관습이자 제도로서 공동체 소유의 한 형태인 ‘총유’제도에 초점을 맞춰 오늘날 농촌에 현실 문제인 고령화, 인구감소, 지역활력 저하 등의 문제를 해결하고자 하는 실마리를 찾아보고자 한다. 사례지역은 일본 오키나와현의 쿠다카섬(久高島)이다. 일본의 전통적 토지제도를 현재까지 유지하고 있는 지역이며 인구감소, 고령화에 따른 문제를 해결하기 위해 다양한 시도를 하고 있은 곳이다. 오늘 발제에서 공동자원론의 입장에서 총유 제도를 현대적으로 변용할 가능성을 모색해봤으면 한다”고 서두를 꺼냈다.

발제에 따르면, 공동자원의 두 가지 형태로서 입회는 토지 소유 없이 사용, 이용, 수익권을 누리며 용익에 대해 지역주민에 대한 지분을 인정하는 것이다. 총유는 역시 공동체적 토지소유 형태로 처분권이 없다. 일본의 전통적 토지 제도인 지할제(地割制)는 토지 자체를 마을이 소유(총유)하는 대신에 15세 이상의 남성에게 배분했다가 일정한 연령(50세, 60세, 또는 몇 년)이 되면 마을에 반환하는 제도이다. 총유제도의 의의는 다양한 문제해결을 위해 공동체적으로 공평하게 대응한 제도였으며, 약자보호를 보호하는 생활안전망의 역할을 했다는 것이다.

사례지역인 쿠다카의 경우 1988년 토지헌장을 제정했는데 그 내용은 마을민이 토지관리위원회의 결정 및 마을회의 승인을 얻어 새롭게 농지를 이용할 수 있다는 것, 그리고 토지관리위원회의 업무는 마을회에 보고되며 마을 헌장은 마을회의 총회에 따라서만 변경될 수 있다는 것이다. 2015년 쿠다카섬에서는 마을사람들이 총회를 거쳐 쿠다카섬의 자립적 발전을 목표로 ‘쿠다카종합계획’ 작성을 의결했다. 생활, 산업(농업, 어업 및 수산가공업, 목축업, 관광업), 의료복지, 교육, 토지활용 등 5개 부문으로 나눠 기본 목표와 기본 시책을 수립했으며, 청년회를 발족하여 이들을 중심으로 마을문제 해결을 추진했다. 쿠다카 종합계획에는 구체적으로 언급되지 않았지만 쿠다카의 산업을 연계한 방식으로 일자리 창출에 대한 다양한 논의도 이뤄졌다. 이후 채소공장을 짓고 판매를 시작했으며 이는 지역재생을 위한 생업과 연계된 새로운 공동자원의 창출로 평가된다.

김자경 교수는 “총유제도는 세금, 재해 등 여러 문제를 공동체적으로 공평하게 해결하기 위한 장치이자 사회보장적 의미를 가지고 있으며 약자보호를 위한 생활안전망의 역할을 해왔다. 쿠다카섬은 총유 관습으로 토지를 지켜왔으며 이를 명문화했다. 지조개정을 통해 토지의 사유 또는 국유화 과정을 막고 총유제도(지할제)를 유지하며 섬주민들이 골고루 농지를 사용할 수 있도록 했다. 현재도 총유제도를 유지하고 있으며 이를 바탕으로 형성된 마을의 자치력은 리조트 개발 등 난개발을 막아내고, 쿠다카섬 고유의 문화를 지켜내고 있다”고 설명했다.

 

일본 쿠다카섬과 제주 봉개동의 사례…‘총유제도’와 ‘주민운동’

이날 마지막 발제는 이재섭 제주대 연구학술교수의 ‘지역 기피시설로 촉발된 주민운동과 새로운 공동자원 ‘자연마을 주민자치에서 읍면동 주민자치로의 실현 가능성’‘이었다. 이재섭 교수는 ’제주 봉개동의 주민운동은 동 단위의 주민자치 조직 형성에 기여하였나? 봉개동의 새로운 공동자원 운영 경험은 동 단위 주민자치를 강화할 수 있는가?‘라는 질문으로 발표를 시작했다.

발제에 따르면, 봉개동에서는 1990년 쓰레기매립장 설치 결사반대 대책위원회 결성을 계기로 본격적인 주민운동이 시작됐다. 2007년엔 비상대책위원회가 구성되고 이후 주민대책위원회로 변경됐다. 그리고 2009년엔 봉개동 1기 주민자치위원회가 구성된 이래 현재 13기 위원회가 구성돼 활동 중이다. 그 사이 쓰레기매립장, 산북소각장이 들어서고 각각 봉개동쓰레기매립장주민대책위원회와 제주도산북소각장주민지원협의체가 구성되어 새롭게 조성된 봉개동문화체육센터와 봉개사우나 등을 관리 운영하고 있다. 이 조직들은 주민자치위원회와 인적 구성 면에서 중복되어 있다.

이재섭 교수는 “행정의 일방적 매립장 입지 방식에 항거해 자연마을 주민자치의 연대 형태로 발생한 봉개동의 주민운동은 자연마을 단위의 주민자치 연대 형식의 새로운 자치체를 형성하였으며 현재까지 새롭게 조성된 공동자원의 관리와 운영이 이어지고 있다”라며 “자연마을 단위로 이뤄지고 있는 주민자치가 동 단위 주민자치로 이어질 수 있는지, 행정의 지원이 끊어진 후 새로운 공동자원의 지속적 관리와 운영이 어떻게 가능할 것인지에 대한 질문을 던질 수 있다. 봉개동의 주민운동과 새로운 공동자원이 동 단위 주민자치에 어떤 영향을 줄 수 있는지, 봉개동의 사례가 기피시설이 들어선 여러 마을의 주민자치에 어떤 시사점을 줄 수 있을까 등이 향후 연구쟁점이 될 수 있을 것”이라고 밝혔다.

발제 후 지정토론이 이어졌다. 먼저 박서현 제주대 학술연구교수는 “주민자치가 지역, 근린에 대한 주민의 자율적 다스림이라는 의미의 자치라고 한다면, 공동자원에 대한 자치 활동은 주민자치의 일환으로 혹은 주민자치의 토대가 되는 활동으로 이해할 수 있을 것이다. 둘 사이에 명확한 차이도 존재한다. 공동자원의 경우 그것을 관리·활용하는 공동체가 존재하는 보통 주민 전체가 아닌 일부로 구성된다. 제주 마을에서 공동자원을 공동관리·활용하는 공동체는 보통 자연마을보다 더 작은 단위라고 할 수 있다. 제주의 자연마을이 마을회를 통한 마을운영 등을 전개할 수 있는 것은 그것이 공동자원 공동체들의 관계망, 공동자원 공동체들의 공동체라는 사실과 무관하지 않다. 즉 공동자원의 경우에는 공동으로 관리·활용하는 대상이 분명하고 필요와 동기가 뚜렷하다. 그런데 주민자치의 대상은 그 범위도 동기도 애매하다. 물론 그 주체와 대상은 주민이지만 보다 범위를 명확히 설정할 필요가 있다. 또 주민자치가 공공성을 실현하는 활동이 될 수 있기 위한 방법을 고민할 필요가 있다”고 주장했다.

 

주민자치에 적절한 범위와 대상은?

 

다음으로 윤여일 학술연구교수는 “공동자원의 폐쇄성과 배타성, 조건의 예외성 등을 예외성으로 남겨둘 것인가, 아니면 다른 조건 속에서도 공통점 끄집어낼 것인가, 그리고 다른 사회문제와 어떻게 연결될 수 있을 것인가 등의 질문을 던질 수 있을 것 같다. 어떻게 거번먼트가 거버넌스가 될 수 있을까의 문제이기도 할 것 같다. 또 도시에는 공동자원이 거의 없고 공동체구성원 의식 자체도 낮다는 문제가 있다. 공동자원의 문제의식은 결국 주민자치와 마주칠 것이다. 한국은 주민자치도, 공동자원도 다 약한데 이 약함과 약함이 만나서 어떻게 시너지를 낼 수 있을까? 준공공적 성격의 공간은 발굴하면 많다. 제주에는 워낙 많고. 이를 잘 활용할 수 있는 방법을 찾아내면 좋을 것 같다. 또 공동자원의 경제와 정치의 문제는 매우 다르다. 정치학자와 경제학자가 어떻게 접점을 이룰지, 어떻게 연결될 수 있을 지도 중요한 문제 중 하나일 것”이라고 지적했다.

전상직 한국주민자치학회장은 “공동자원과 주민자치를 연결시키려면 이에 대한 이해가 더 필요할 것 같다. 공동자원과 주민자치는 일치하지 않는다. 현대사회에서는 특히 그렇다. 주민자치는 자연마을 리에서 제일 잘 된다. 근데 현재의 주민자치(위원)회는 읍면동에 설치되어 있다. 우리가 만들어야 할 주민자치회는 다원성, 다층성이 있어야 하고 수평적, 수직적으로 매트리스가 다 허용돼야 자치가 된다. 그런데 지금의 주민자치법, 조례는 그런 특성을 다 무시하고 있다. 현 주민자치회는 주민 대표권도 대변권도 없다. 공동자원을 위탁 운영할 수 있는 자격도 없다. 이것으로 무슨 기획을 하는 건 불가능하다. 제주도 자연마을은 주민총회형 주민자치회로 자치할 수 있는 최소단위이다. 직접민주제로 자치가 가능하다. 읍면동은 협의회형 주민자치회로 해야 한다. 주민총회형 주민자치가 불가능하기 때문이다”라고 짚었다.

그는 또 “주민자치는 이익 동기, 권력 동기가 없으면 힘들다. 고도의 설계가 필요하다. 선순환 구조 작동을 위해 공유재산이 있으면 많은 도움이 될 수 있다. 단 마을 회관 설립? 이건 그다지 도움이 될 것 같지 않다. 좀 더 생산적이고 자치적인 뭔가가 있지 않을까? 주민자치는 보다 높은 차원의 가치로 주민들이 수평적으로 소통하고 공동선을 설정해 같이 나가겠다는 구조여야 한다. 지금의 제도가 이를 충분히 반영하지 못하고 있다. 제도설계에 치명적 하자가 있다. 이 설계를 국가 백년대계 차원에서 해야 한다”고 제시했다.

사진=김광모 기자