아파트로 대표되는 공동주택(연립, 다세대 포함) 비율이 80%에 육박하는 가운데 그 중 60% 이상을 차지하는 아파트의 입주자대표회의(이하 입대의) 운영은 주민자치에서 매우 중요하게 다뤄진다. 상당히 체계적으로 운영되고 있는 아파트 입대의의 주민자치회로의 전환이 한국 주민자치 성공의 열쇠로 여겨지기 때문이다. 그렇다면 ‘아파트 주민자치’는 어떻게 가능할 수 있을까? 이에 대한 심층적 논의가 진행돼 눈길을 끌었다.

한국주민자치학회는 14일 ‘주민자치 관점에서 본 공동주택관리 체계 현황 및 문제점’을 주제로 제76회 주민자치 연구세미나를 서울 흑석동 중앙대학교 법학관 501호에서 개최했다. 이종수 연세대 행정대학원장이 좌장을 맡은 이날 세미나에서는 나길수 서일대 자산법률학과 교수가 발제자로, 최원석 서울시 광진구 도시국장과 조성호 경기연구원 선임연구위원이 지정토론자로 나섰다.

발제에 앞서 세미나 주최기관인 한국주민자치학회 전상직 회장(중앙대 특임교수)은 모두 발언을 통해 “아파트를 공동체화 하지 않으면 주민자치는 안 된다. 한국의 사회변화는 한마디로 도시화, 아파트화라고 할 수 있다. 서구에서 300년 만에 이룬 산업화를 우리는 30년 만에 압축 성장 했지만 성숙은 하지 못했다”라며 “주민자치의 파괴원인은 ‘이촌향도’라고 할 수 있는데 이를 통해 예전 농촌문화가 사라졌다. 도시에 사람이 모이긴 했는데 농촌에서처럼 공동체를 만들지 못했다. 정부 정책 역시 행정정책만 있지 사람들을 공동체로 만드는 정책 없어 공동체로 미숙성 됐다”고 설명했다.

 

“아파트 공동체화 하지 않으면 주민자치 안 된다”

 

이어 전 회장은 “아파트에 대해 이런 표현이 있다. ‘공적 냉소와 사적 정열이 지배하는 사회’라는. 아파트에는 자부심만 있지 공공성은 빈약한 경우가 많고 이웃을 타자화하고 주거를 은신처화 하는 경향이 있다. 또 한국의 민간 아파트는 공공시설까지도 개인이 부담하게 되어 있어 공공시설이 엄청나게 빈약하다. 사회성이 빈약한 것이다. 그렇다면 우리는 이 문제 타파를 위해 무슨 일을 해야 하나?”라며 “한국의 읍면동은 아직도 식민지다. 시도, 시군구는 단체장과 지방의원을 직선하고 또 직접민주제도도 마련은 되어 있다. 그런데 읍면동에는 아무것도 없다. 정치적, 행정적, 사회적 식민지다. 이 부분을 민주화 시켜야 주민자치가 품위 있게 되는 현상이 나온다. 사회적 자본 수준도 매우 낮다. 신뢰, 사회규범이 약하다. 사회적 자본을 확보해야 한다. 이걸 어떻게? 바로 주민자치로 해야한다”고 주장했다.

더불어 그는 “품위 있는 사회로 만들자. 이를 위해서는 사회 제도 자체가 구성원들에게 모욕감을 주지 않아야 한다. 그런데 지금은 주민자치제도가 주민들에게 모욕감과 좌절감을 준다. 이것을 아파트에서 어떻게 만드느냐가 숙제이다. 그래서 오늘 자리가 마련됐다”고 덧붙였다.

좌장을 맡은 이종수 교수는 “간디가 이런 말을 했다. ‘인도의 독립보다 더 원하는 것은 마을을 만드는 것이다’라고. 자치사상이 인도 독립투쟁보다 더 위대하다는 얘기다. 자치는 한국 사회에서 가장 중요한 화두 중 하나일 것이다. 개인의 문제를 건드리지 않으면 힘이 없다. 개인이 각성하고 거듭나야 완전해질 수 있고 자치를 누릴 때에라야 위대한 존재가 될 수 있다고 본다. 그리고 주거형태에서 있어서 한국에서 아파트를 이길 건 없다(웃음). 그런 면에서 오늘 발제가 매우 중요하다”고 서두를 꺼냈다.

나길수 교수는 발제에서 먼저 종류별 주택수와 비율을 소개했다. 2022년 통계청 조사에 따르면 단독주택과 공동주택의 비중은 20.2% vs 78.7%이며 나머지 1.1%는 비거주용건물 내 주택이다. 공동주택을 세부적으로 구분하면 총 주택수에서 아파트, 연립, 다세대의 비중은 각각 64.0%, 2.8%, 11.9% 등이다. 전체의 60% 이상을 아파트가 차지하고 있을 정도로 그 비중이 매우 높다.

단독주택과 공동주택의 비교는 아래 표와 같다.

 

발제에 따르면, 공동주택 중에는 ‘의무관리대상 공동주택’이 있는데 이는 공동주택관리법에 따라 전문적으로 관리하는 자를 두고 자치 의결기구를 의무적으로 구성하여야 하는 등 일정한 의무가 부과되는 공동주택이다. △300세대 이상의 공동주택 △150세대 이상으로서 승강기가 설치된 공동주택 △150세대 이상으로서 중앙집중식 난방방식(지역난방방식 포함)의 공동주택 등이 여기에 해당된다. 숫자로 본다면 1만8377개 공동주택이 입주자대표회의를 의무적으로 구성해야 하는 것이다.

 

공동주택 관리체계 3가지 방식 ․ 관리주체 vs 입주자대표회의

공동주택 관리체계와 관련하여 관리방법으로는 크게 3가지가 있다. 먼저 의무관리대상 공동주택을 건설한 사업주체에 의한 관리(사업주체관리)가 있다. 공동주택관리법에는 입주예정자의 과반수가 입주할 때까지 사업주체는 그 공동주택을 관리해야 하는 의무가 있다. 다음으로 의무관리대상 공동주택의 입주자등이 입대의를 구성하여 공동주택을 직접 관리하는 ‘자치관리’이다. 끝으로 ‘위탁관리’는 입대의에서 주택의 관리를 외부 주택관리업자에게 맡기는 방식이다. 이때 주택관리업자는 주택관리사를 해당 공동주택의 관리사무소장으로 배치해야 한다.

이 대목에서 공동주택관리법 상 중요한 개념 중 하나인 ‘관리주체’가 나온다. 발제에 의하면 ‘관리주체’란 자치관리기구의 대표자인 공동주택의 관리사무소장, 관리업무를 인계하기 전의 사업주체, 주택관리업자, 임대사업자, 민간임대주택의 주택임대관리업자 등을 가리킨다. 관리주체의 의무는 ‘공동주택관리법령 준수’ ‘부정행위 금지’ ‘자격대여 금지’ ‘민법 상 위임에 관한 규정 준용’ 등이다. 이 중 관리사무소장의 의무와 책임은 ‘공모를 통한 부정행위 금지’ ‘자격대여 금지’ ‘선관주의 의무’ ‘손해배상책임’ 등이다.

나길수 교수는 “공동주택관리법은 입주자대표회의가 주택관리업자, 관리사무소장의 업무에 대한 부당한 간섭을 하지 못하도록 하고 있으며, 근로자에 대한 정당한 대우를 위해 노력하여야 하고 부당한 지시, 명령은 금지하고 있다. 또, 입주자대표회의(구성원 포함)는 관리사무소장의 업무에 부당하게 간섭하여서는 안 되며, 주택관리업자가 공동주택을 관리하는 경우 주택관리업자의 직원인사, 노무관리 등의 업무수행에 부당하게 간섭해서도 안 된다. 입주자등, 입주자대표회의 및 관리주체 등은 경비원 등 근로자에게 적정한 보수를 지급하고 근로자의 처우개선과 인권존중을 위하여 노력하여야 하며 근로자에게 업무 이외에 부당한 지시를 하거나 명령을 하여서는 안 된다”고 설명했다.

다음으로 이날 발제의 핵심인 ‘입주자대표회의’ 관련 내용이 발표됐다. 아파트의 실질적 주민자치기구라 할 수 있는 입대의 구성에 앞서 선거관리위원회가 조직되어야 한다. 또 ‘동별 대표자’는 해당 공동주택의 관리규약에서 정한 선거구 입주자등의 의사를 대표 하는 사람으로서 입대의의 구성원이 되며 입대의에서 결정 하는 각종 현안에 대한 의결권을 행사할 수 있으며 선거 등을 통해 입대의 회장, 감사, 이사가 될 수 있다.

나길수 교수는 “입주자대표회의란 공동주택의 입주자등을 대표하여 관리에 관한 주요사항을 결정하기 위하여 공동주택관리법 제14조에 따라 구성하는 자치 의결기구이다. 입주자들 스스로 동별 세대수에 비례한 대표자를 선출하고 선출된 인원(동별 대표자)으로 구성하는 당사자능력을 가진 비법인사단의 성격을 띤다“고 설명했다.

입주자대표회의와 관리주체의 위상과 역할을 비교하면 아래 표와 같다.

 

공동주택 관리체계의 문제점과 개선방안은?

 

관리체계의 문제점과 관련하여 나 교수는 “공동주택관리는 공동주택을 관리하는 관리주체, 공동주택의 관리에 관한 주요사항을 결정하는 입주자대표회의로 이원화되어 있다. 관리주체는 주체라는 용어로 인해 입주자대표회의를 관리의 객체(관리대상)로 여길 가능성이 있으며 입주자대표회의는 입주자 등의 대표로 관리주체를 입주자대표회의 하부기관으로 여길 가능성 있다. 이러한 용어상의 문제 및 법령상의 규정 등으로 입주자대표회의와 관리주체의 분쟁가능성이 높다”고 밝혔다.

이에 대한 개선방안으로 그는 “입주자대표회의와 관리주체의 역할과 책임한계를 명확히 설정하고, 입대의 본연의 업무인 의결ㆍ감사 기능에 대한 체계적인 운영시스템 구축해야 하며 입대의가 관리주체의 업무를 지시∙감독하는 경우 부당간섭과 구분될 수 있는 기준이 필요하다. 또 공동주택관리법상 관리주체 용어 정비 및 입대의와 관리주체 자율성 확보방안을 마련해야 한다”고 제시하며 발제를 마무리했다.

이후 토론이 진행되어 첫 지정토론자인 최원석 서울시 광진구 미래도시국장은 “공동주택관리법이 시행된 지 이제 7년이 지났는데 지금까지 총 33차례 개정될 정도로 공동주택 관리를 규율하는 데 있어 시행착오가 많았다고 볼 수도 있지만 이처럼 잦은 법 개정이 시사하는 바도 있다. 우선 한국사회 주거형태 중에 공동주택의 비율이 획기적으로 높아져 가고 있다는 점, 공동주택 관리의 영역이 다양한 법령들과 유기적 체계를 이루고 있고 공동주택 내 복잡한 사건 사고를 해결하며 빠른 시대 변화에 발맞추도록 입법적 대응을 요구하고 있다는 측면도 있다. 또 공동주택 법령이 주거문화의 변화에서 매우 실제적이고 높은 관심을 불러일으키고 있다고도 할 수 있다. 더욱이 공동주택의 위탁관리 비율이 크게 증가하는 등 공동주택 환경변화에 맞춘 법률 개정의 필요성도 갈수록 높아질 것”이라고 짚었다.

실제로 그간 공동주택 내 다양한 사건사고와 이슈들이 등장해왔다. 최원석 국장은 “공동주택 내의 관리체계는 입주민과 입주자대표회의, 그리고 관리주체인 관리소장과 고용 근로자들로 구성되어 있다. 이들 구성원 간에는, 입주민이나 입대의가 관리소장 또는 경비원 등 고용인들에게, 또 관리소장이 고용 근로자들에게, 갑과 을, 상부와 하부기관이라는 인식과 문화가 여전히 자리 잡고 있다. 지시하는 사용자와 감독을 받는 피용자의 지위에서 서로 간에 어려운 한계가 나타나고 있는 것이 현실”이라고 지적했다.

이어 그는 공동주택관리체계 입법동향을 소개하며 “공동주택 종사자들의 인권 증진과 근무환경을 개선하는 조례 제정 등 지자체의 노력이 계속되고 있다. 그럼에도 불구하고 공동주택 현장에서는 관리소장 1명에게 집중되는 과도한 업무, 사소한 실수에도 해고를 강요당하는 풍토, 주택관리업자(2년에 한번씩) 재계약이 안 되면 관리사무소장이 사직을 해야 하는 현실, 관리업무 종사자의 근로계약제도 개선에 대한 요구 등 다양한 목소리가 나오고 있다”라며 “공동주택 관리기구의 쌍두마차라 할 수 있는 입주자대표회의와 관리주체 간의 조화와 균형, 그리고 상생 발전의 노력이 공동주택관리체계 개선의 핵심이라 할 수 있다. 공동주택관리 법령은 공동주택 관리 전문가인 ‘관리주체, 관리사무소장의 실질적 권한을 충분히 보장하고 그에 따른 책임을 엄정하게 부담’하도록 제도 개선이 필요하며, 제도개선에 발맞추어 입주민들과 입대의 구성원은 공동주택 내 종사자들에 대한 인식과 태도의 변화가 있어야 한다. 아울러 지방자치단체 역시 공동주택의 관리·감독의 지위 뿐 아니라 상생할 수 있는 분위기 조성을 위해 공동주택 공동체가 활성화되고 상생할 수 있는 다양한 지원사업을 적극 발굴·시행해야 할 것이다. 우리 구 역시 사후 처벌이 아닌 사전 지원, 컨설팅 등을 위주로 한 정책의 필요성을 절감하고 있다”고 밝혔다.

 

주민자치회 vs 입주자대표회의, 민주․자치․독립성 정도는?

다음으로 조성호 선임연구위원은 두 번째 지정토론에서 입주자대표회의와 주민자치회를 비교해 소개했다. 그는 “입주자대표회의는 일정한 규모 이상의 아파트에 입주자 등이 자치단체를 구성하여 그 아파트의 공동문제를 국가로부터 간섭받지 않고 스스로 또는 그 대표자를 통하여 처리한다는 점에서 일종의 주민자치기구로 볼 수 있다. 그런가하면 주민자치회의 주민총회는 읍면동 주민이면 누구나 참여하여 주민자치 활동과 계획 등 자치활동을 논의하고 결정하는 주민공론장으로 명시되어 있다. 또한 의무관리대상 공동주택의 입주자는 동별 대표를 선출해야 하며 이들로 구성된 입주자대표회의에서는 공동주택 관리기준, 방법의 방향 등 의결사항을 결정한다. 공동주택의 관리주체는 공동주택의 공용부분의 유지보수, 공동주택단지의 경비, 청소, 소독 등 공동주택 관리에 해당하는 업무를 수행한다. 반면 주민자치회는 지방분권법에 따라 ⅰ) 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전, ⅱ) 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항 등을 수행한다”고 설명했다.

조성호 위원은 “두 기관을 비교해보면 그래도 대표를 직선으로 뽑게 한 아파트 입대의를 보면, 국토부의 조직문화가 내무부 보다는 덜 관치적으로 보인다. 만약 내무부가 제도를 설계했다면 입대위 대표도 주민자치위원장처럼 읍면동장 추천으로 임명하게 하지 않았을까?(웃음)”라고 의문을 던졌다.

이어 조 위원은 “재정 100퍼센트를 주민 돈으로 하는 입대의는 관에서 참견을 못하는 구조다. 자기결정성과 책임성이 100퍼센트 보장되는 것이다. 그러나 주민자치회는 전혀 그렇지 않다. 규약 측면도 마찬가지다. 주민자치회는 ‘지방분권법’ 및 행안부 표준조례가 있다면, 국토부는 공동주택 관련 표준조례를 안 만들고 시도별로 만들도록 했다. 그나마 (국토부가) 분권 마인드가 더 있지 않나 싶다. 그러나 입대의도 규약제정권, 입법권이 거의 없다고 봐야 한다. 공동주택관리법 시도별 준칙에 의해 엄격히 집행되고 있어 사실상 입대의의 규약제정권, 자치입법권은 취약하다. 또 아파트에는 주민총회가 없다. 사안별로 일일이 주민들에게 동의를 구해야 한다. 이게 근본적 한계가 아닌가 한다. 주민자치적 측면에서 보면, 직접민주제가 아니고 규약제정권도 없으나 그래도 입대의가 주민자치회보다는 나아 보인다. 다만 앞서 언급한대로 세세한 내용들이 다 법으로 규정되어 있다보니 입대의가 할 수 있는 게 거의 없어 보인다. 그리고 공동주택관리법의 여러 법조항에도 불구하고 주민자치 관련한 내용은 ‘근린공동체 활성화’  딱 한 줄이어서 아쉽다. 그러나 재정권은 (아파트 입대의가) 주민자치회보다 훨씬 낫다. 읍면동 주민자치회는 행정에 매우 의존적이다. 자기결정성과 책임성이 없다. 그렇다면 대안은? 문제점은 도출했으니 추후 연구에서 제시해보도록 하겠다”고 밝혔다.

계속해서 이어진 자유토론에서 전상직 회장은 “아파트의 주민자치회를 어떻게 만들 것인가. 지금은 입대의가 재산관리를 위주로 하고 있는데 이걸 사회관리 주체로 어떻게 바꿀 것인가가 관건인 것 같다. 주민자치는 내가 사는 구역을 내 마을로 인식 하고 마을 주민을 이웃으로 승인하고 마을일을 내일로 승인해야 되는 것인데 아파트에서는 자기 라인만 이웃으로 승인하는 것 아닌지, 이 구역 설정의 문제가 있는 것 같다. 아마 동 정도가 가능할까? 아파트 라인은 반, 동은 통 정도가 되지 않을까 싶은데 그렇다면 단지는? 단지를 어떻게 생각할거냐의 문제가 나온다. 지금 읍면동 주민자치회를 통 주민자치회 혹은 반 주민자치회로 설계한다면, 단지가 중간에 뜨는 문제가 있는 것 같다. 어쩌면 마을 일의 구역은 단지일 텐데 이런 문제들을 어떻게 해결할지가 의문이다”라고 짚었다.

 

현재 아파트에서 공동체를 이뤄야할 동기가 얼마나 많을까?

 

최원석 국장은 “아파트 주거형태가 갖는 본질적 문제는 독립적이고 프라이버시 생활형태를 보장한다는 것이다. 예전 마을과 같은 주거형태와 확연히 다르다. 행정청 입장에서 도시적 관점에서 주목하는 건 아파트 단지와 그 주변 저층 주거단지와 단절되는 문제이다. 담장, 울타리로 독립된 섬처럼 주변과 단절되는 문제 있어서 그 문제 극복 노력을 계속 하고 있다”라며 “아파트에 일단 들어가면 같은 라인 사람들 외에 얼굴을 마주할 일이 없다. 주된 동선 아니면 알 길이 없다. 이걸 어떻게 엮어낼까, 엄청난 숙제다. 다만 서울시 SH공사에서 공동주택 엑스포 행사를 개최, 각 아파트 단지 커뮤니티 활성화 사업을 모아서 일종의 경연도 하고 서울시 차원의 시상도 하는 등 커뮤니티 활성화를 위한 여러 노력을 했던 기억이 있다. 솔직히 주민자치와 접목시켜 주민자치조직으로 활성화 하는 부분까지는 깊이 고민을 못했다. 오늘을 계기로 깊이 고민해 보도록 하겠다”고 밝혔다.

좌장인 이종수 교수는 “주민자치를 하기에 읍면동이 크고 비현실적이어서 더 작은 규모의 실질적 주민자치를 도모할 필요가 있다. 그러나 이것도 법규로 전국적으로 정해놓으면 또 유명무실화 되는 건 아닐까라는 우려도 있다. 아파트의 겨우 층간소음 등의 갈등 조정이 아니라면 실제 사이좋게 지낼 동기가 얼마나 많을까, 공동체를 이뤄야할 동기가 얼마나 많을지 의문이다. 관리체계를 보다 확장해 자치, 공동체적인 것의 심화 확대 가능성이 있는 건지, 어떤 아젠다가 있을지도 궁금하다”고 짚었다.

나길수 교수는 “동네서 많은 활동을 했다. 봉사단을 조직해 아파트 봉사단체 1호로 서울시에 등록도 하고 수십 차례 봉사활동을 진행했다. 주말, 주중에 청소년들을 소집해 아파트 단지 청소를 하고 1365시스템과 연계해 봉사활동 시간을 부여해주기도 하고. 1년에 네 번씩 벼룩시장을 열어 참석인원 2천명의 대규모 행사도 치르고 아파트산악회 운영했다. 공동체 활성화 사례는 꽤 많다. 서울시-공동주택 공동체 활성화 경연대회에 참여해 입상을 하기도 했다. 이런 활동을 통해 주민들끼리 화합, 친목할 수 있는 기회가 많다. 다양한 활동들을 통해 주민들 간에 유대, 네트워크를 형성하고 친밀감 있게 지낼 수 있다”고 언급했다.

한편 윤왕희 서울대 한국정치연구소 연구교수는 “독재보다 더 나쁜 체제가 선거권위주의인 것 같다. 교묘하게 나쁜 게 선거는 하지만 민주주의와 거리가 있는, 여기에 아파트 입대의가 해당될 수 있을 것 같다. 선거는 하는데 주민들은 관심이 없고 자기결정권, 통제권이 없는. 과정으로서의 민주주의가 없다고 생각한다. 갈등이 나쁜 건 아니다. 해결할 만한 합리적 메카니즘이 있어야 한다. 같이 모여서 정치과정을 풀어나갈 메카니즘 말이다. 아파트별로 자치회를 구성하고 그걸 최소단위로 해서 우리나라 풀뿌리민주주의가 가능하다? 위험한 생각이라고 본다. 각 읍면동이 있다면 오히려 같은 아파트끼리가 아니라 서로 다른 주거형태 거주민들을 인위적으로라도 섞어서 공동체를 만들어야 주민자치가 가능하다고 생각한다. 현 입대의 동 대표 체제는 경제 위주로 흘러가기에 정치가 작동하기 어렵다. 공동체가 되려면 다른 부분들이 섞여야 한다고 본다. 단지별, 라인별이 아닌 발상의 전환으로 새로운 단위의 공동체를 만들어야 한다고 생각한다”고 주장했다.

 

아파트 입주자대표회의 + 주민자치회 가능성은?

 

전상직 회장은 “입대의 대표가 주민자치회장을 겸직할 수 있을까? 아니면 분리? 뭐가 적절할까? 분리한다면 이 둘의 관계는 어떻게 설정되어야 할까? 주민자치회장은 매일 움직여야 하는데 겸직이 가능할까?”라고 질의했다.

나길수 교수는 “법에 규정 하지 않으면 입대의 대표들은 거의 겸직을 안할 거다 아마. 개인적으로도 입대의 대표를 할 때 주민자치회장을 같이 하라고 강요를 많이 받았지만 고사했었다”고 경험을 공개했다.

최원석 국장은 “주민자치회의 역할과 입대의 역할은 다를 수밖에 없을 것 같다. 입대의는 그 아파트단지에 대한 관리, 우리단지가 행정과 인접 단지나 주민, 관리고용업체와의 관계 등에서 어떤 불이익도 받지 않도록 하는 게 주된 목적인 것 같다. 이런 걸 감안해보면 주민자치회 성격과 서로 매치되기 어렵지 않나 하는 생각이다. 현실적으로 현재의 읍면동 단위 주민자치회 구성이라는 현행 제도 틀 내에서는 이 둘을 매칭시키기 어려울 것 같다”고 밝혔다.

전상직 회장은 “일본 주민자치회 역할을 보면 50퍼센트가 주민 간 친목을 제일 중시한다. 주민들끼리 소통하고 나서 다른 일을 할 수 있다는 것이다. 30퍼센트는 청소, 안전, 조경 관리 등의 역할이고 20퍼센트가 주민민원 대행이다. 어쩌면 주민들이 가장 필요로 하는 청소, 안전, 조경 등은 아파트에서는 이미 완벽히 해결하고 있어 주민들이 신경을 안 써도 되는 부분이다. 그러니 친목이 중요해지는 것이다. 반면 주민자치회는 고유업무나 사업이 없다. 그렇다면 아파트 주민자치회를 만들었을 때 해야 할 일은? 시설, 안전 관리 등은 이미 다 되어 있으니 주민 간 친목, 소통에 중점 두면 어떨까?”라고 제시했다.

 

사진=문효근 기자