주민자치를 주제로 하는 각종 세미나, 학회, 토론회에 참석하고 이 주제와 관련된 자료를 접하면서 주민자치와 관련된 이론적, 현실적 쟁점이 상당히 복잡다단하다는 사실도 알게 되었다. 수많은 쟁점을 다시 복기하여 나열식으로 정리하는 것은 너무나 난삽한 일이 될 것이기 때문에 여기서는 보다 간명한 방식으로 주요쟁점을 정리해 보고자 한다. 먼저 주민자치의 현실과 관련한 쟁점 분야에서는 전상직 한국주민자치중앙회 회장의 견해를 먼저 소개하고자 한다..

그는 주민자치의 주요쟁점을 <월간 주민자치>(2023년 4월호)에서 다음과 같은 내용으로 정리하였다. 주요쟁점은 총 13개로 제시되고 있는데 1) “우리 역사에도 훌륭한 주민자치 있어” <역사 쟁점>, 2)“정치행정적으로 악용되지 않게 주민자치 설계해야” <관계 쟁점>, 3)“ 주민없이 위원만 기형적 구조의 주민자치회” <주민 쟁점>, 4) “위원 선정 주민이 하되 주민자치사업 중심적 위원을 뽑아야” <위원 쟁점>, 5) “공동체 생활에 필요한 마을 서비스사업이 진짜 주민 자치 형 사업” <사업속성 쟁점>, 6) “일-놀이-배움 통해 이웃과 마을에 눈뜨는 것이 주민자치” <사업사례 쟁점>, 7) “각각의 동기에 합당한 가치를 제공하는 것이 주민자치설계” <동기 쟁점>, 8) “공무원 없으면 회의조차 제대로 못하는 주민자치회, 반성하고 긴장해야” <조직 쟁점>, 9) “읍면동 협치-통리 자치 이중구조로 주민자치회 설계 필요” <자치-협치 쟁점>, 10) “시군구 주민자치협의회 역할 및 기능 매우 중요” <지원 쟁점>, 11) “지역과 사회 여건 따라 다양한 주민자치회 모델 구축해야” <지역차이 쟁점>, 12) “주민에게 맡기되 격려하고 다듬어 기다려 주는 것이 주민자치 정책 역량” <역량 쟁점>, 13) “관료가 하면 관치-시민단체가 하면 운동, 주민이 해야 비로소 자치” <발전 방향 쟁점>이 바로 그것이다.

십수년간 주민자치의 화두를 들고 한국주민자치중앙회, 한국주민자치학회를 설립하고 월간 주민자치를 발행하며 주민자치 운동을 몸소 실천한 분답게 주민자치 현장에서 문제가 되는 현실적 쟁점을 잘 제시해 주고 있다. 필자는 전상직 회장이 제시한 13개의 쟁점이 매우 중요하며 핵심적인 현실 의제라는 데 전폭적으로 동의한다.

그런데 주민자치 토론회, 세미나, 학회 등에 자주 참석하면서 필자는 주민자치의 쟁점을 다소 다른 시각에서 보게 되었다. 그것은 주민자치의 쟁점을 육하원칙 관점(누가who, 무엇을what, 어떻게how, 언제when, 어디서where, 왜why)에서 관찰하는 계기가 되었다. 육하원칙의 시각에서 보면 보다 체계적이며 종합적인 시각에서 주민자치의 쟁점 의제 파악할 수 있을 것 같았다. 이는 필자가 참여한 다수의 세미나, 발표회, 토론회 참석자들의 질문을 통해서도 잘 확인된 것이다. 예컨대 발표회 참여자-대부분 주민자치위원, 위원장-들은 ‘주민자치를 왜why 해야 하나요? 주민자치의 정확한 의미가 무엇what인가요, 무슨 일을 해야 하나요?’라는 질문을 자주 하였다. 이외에도 주민자치위원의 자격, 선출방식, 임기(who), 참여․활동의 방법(how), 주민자치 규모와 현장의 실제 상황(where), 주민자치의 시기적 적절성(when) 등에 대한 의문과 호기심, 그리고 다양한 의견을 표출하였다.

현장 경험을 토대로 각양각색의 현실 활동상의 문제와 고민을 제기하는 주민자치위원들의 직접 접하면서 필자는 주민자치의 쟁점을 나름대로 기준을 가지고 정리해 보는 것도 큰 의미가 있을 것이라는 판단이 섰다. 필자는 월간 주민자치가 마련해 준 <전영평의 자치이야기>에 주민자치의 쟁점과 관련한 주제로 어언 20여 회에 걸쳐 칼럼을 쓰고 있어서 여기서는 주로 본 칼럼에서 언급한 쟁점을 중심으로 주민자치 쟁점을 정리 소개하고자 한다.

 

첫 번째 쟁점 ‘주민자치는 무엇(what)이며, 무엇을 해야 하나?’

무엇보다도 우리에게는 주민자치가 무엇인가에 대한 정확한 인식이 필요하다. 주민자치는 ‘주민이 자기 지역의 일을 주민 스스로가 결정하고 실행하는 활동’이라는 식의 정의는 일반적으로 잘 받아들여질 수 있는 정의라고 할 수는 있으나 추상적이고 포괄적이라서 머릿속에 구체적인 그림이 잘 그려지지 않는다. 게다가 이런 정의는 현실과 일치하지도 않는다.

예컨대 10년이나 됐다는 우리의 주민자치는 ‘주민이 하는 자치’가 아니라 ‘관청이 기획하고 지도하는 자치’에 가깝다. 또 주민자치 형식과 내용은 국가마다 다르게 발전해 왔기 때문에 주민자치가 과연 무엇인가 하는 데 혼동이 생긴다.

주민자치의 개념을 정확하게 이해하기 위해서는 시민참여, 주민참여와의 차별성을 이해할 필요가 있다. 주민자치(inhabitant autonomy/civil autonomy)는 ‘주민이 주소지를 기반으로 하여 자발적 자치 집단을 형성하고 그 집단에 참여하여 민주적인 의사소통 과정을 통하여 의견 수렴과 의사결정을 하며 그에 따라 마을의 사업과 행사를 공동으로 수행하는 협동체제’를 말한다.

시민참여(citizen participation)는 시민이 국가사회 일원으로서 자격을 가지고 시민주권 사상에 근거-주소지를 기반으로 한 주민과는 달리-하여 정치, 경제, 사회, 문화에 걸친 전반적인 정책적 사회적 사안에 대하여 요구, 반응, 권한, 책임, 의무를 수행하는 활동을 말한다. 시민참여에는 일정한 주거지를 기반으로 하거나 집단 결성을 필요조건으로 하지는 않는다.

주민참여(inhabitant participation)는 주소지를 중심으로 주민들이 지역사회의 일상적 사안–특히 지방 정치 행정과 관련된 사안-에 개인적 혹은 집단적 운동 혹은 개입을 하는 것을 말한다. 시민참여의 경우와 마찬가지로 주민운동, 주민개입, 주민투표, 주민 의무가 그 내용이라고 할 수 있다. 주민참여는 주소지의 주민자치회에 대한 참가를 포함할 수 있다. 그러나 주민참여는 반드시 주민자치 집단을 통한 참여일 필요는 없으며 정치 행정에 대한 주민의 개인적 의사표시나 민원을 포함한다.

또 하나의 쟁점은 주민자치는 무엇(what)을 해야 하는 것에 관한 것이다. 우리에게 촌계나 두레와 같은 원초적 주민자치 형식이 있었다고 해서 그런 방식을 현대 상황에 그대로 복원하는 것이 주민자치는 아닐 것이다. 현대의 주민자치는 특히 선진국의 주민자치처럼 과거의 전통을 계승하면서도 현대적 상황에 맞도록 진화하는 모습을 갖추어야 한다. 그래야 자기 주거지역의 과거, 현재, 미래 문제를 실질적으로 해결할 수 있을 것이기 때문이다.

그런데 우리 사회는 거의 선진국 경제와 문명 수준으로 압축성장 해오는 과정에서 산업화와 도시화의 후유증으로 전통과 자치의 전통이 무시되었다. 게다가 정보통신의 발달로 인하여 집단적 행동 방식보다는 개인주의적 행동 방식이 보편화되었고 집단행동 방식인 주민자치회를 통하지 않고도 민원, 신고 등의 방식으로 공적 공간의 문제해결이 쉬워졌다.

따라서 현재는 아무리 주민자치가 필요하다고 홍보하더라도 주민들은 주민자치가 무엇을 어떻게 잘 해결할 수 있는가에 대하여 제대로 인식하지 못한다. 오히려 주민자치는 정치적 선전이나 ‘그들만의 주민자치’로 이해되면서 지방자치와 마찬가지로 냉소의 대상의 되고 있다. 특히 정부 주도의 주민자치 시행은 시군구의 정치․행정적 도구로 변질되어 상황을 더욱 악화시키고 있다.

그런데 눈을 돌려 선진국의 주민 자치 관행을 보면, 지역을 중심으로 매우 자연스럽게 공동의 이슈를 선택하고 연구하며 주민 스스로 이슈를 주도하고 관청은 지원하는 스타일로 진화한 것을 알 수 있다. 특히 이들은 지역적 이슈는 물론 국가적․세계적 이슈에 이르는 주제에 천착하면서 글로컬 시대에 적응하는 종합적이며 시대와 공간에 부합하는 이슈를 다루어 나가고 있다. 이는 아직 초보 단계에 있는 한국의 주민자치가 배워가야 할 과제와 연결되어 있기에 매우 중요하다.

아래의 표는 일본 정내회(초타이카이)의 주요활동에 대한 조사 결과이다. 이를 몇 개의 범주로 나누어 보면 1) 지역 청결 이슈-지역 청소 미화, 쓰레기처리 수집, 2) 재난 치안 안전 이슈- 자연재해, 소방, 범죄 비행 방지, 교통안전 등, 3) 환경 에너지보존 이슈-자연보호, 환경교육, 재활용 에너지 절약, 공해 소음방지 4) 소수 약자지원과 보호 이슈-고령자자원, 장애자 지원, 아동 놀이. 교육지원, 육아 지원 영유아보육 등, 5) 마을 전통 보전 및 문화행사 이슈-전통 예능, 체육회, 문화 활동, 문화재 보존, 마츠리 실시, 묘지, 절 신사 관리 협력, 6) 마을 내부 역량관리-생활도로 가로등 관리, 집회소 아동관 관리, 게 시판관리, 생활도로 가로등 관리, 용수로 관리, 마치츠쿠리, 농림수산업의 공동작업, 7) 교육 분야 협력 이슈-학교 교육 협력, 청소년 건전 육성, 아동의 놀이, 교육지원 등임을 알 수 있다. 실로 매우 종합적이면서도 실제 생활과 직결되는 이슈가 아닐 수 없다.

우리의 주민자치가 관공서의 기획과 주민 자치위원회의 시행과정에서 대부분 행사 위주 사업, 보여주기 사업, 일부 주민주도의 사업으로 국한되고 그에 대한 주민의 호응이 매우 낮다는 점에서 볼 때 일본 정례회의 자치활동 리스트는 우리에게 주는 시사점이 실로 크다고 하겠다.

 

초나이카이의 주요 활동

 

두 번째 쟁점 ‘주민자치, 왜(why)해야 하는가?’

먼저 적극적 차원에서 주민자치를 하면 무엇이 좋아질 수 있는가에 대한 세 가지 이유를 제시하고자 한다.

첫째 주민자치는 주민의 자발, 자주, 자율, 협동 정신을 함양하고, 주민 중심으로 지역(마을)사회 문제 인식, 해결 방안 모색, 주민의 요구 전달과 반응성을 확보할 수 있는 직접민주주의의 토대(풀뿌리민주주의)를 구축할 수 있다.

둘째 주민자치는 주민 의식의 각성과 실천 행동을 통해 동네 사회자본(질서, 신뢰, 규범, 참여, 협동) 축적과 삶의 질(안전, 환경, 청결, 주민 보호, 복지, 소득, 교육 등) 확보에 이바지할 수 있다.

셋째 주민자치는 이익공유와 가치공유를 매개로 할 경우 동네의 경제적 연대와 문화적 전승을 통해 동네의 윤택함과 문화적 자부심을 고양하여 주민 연대성 및 동네 지속 가능성을 확보할 수 있게 할 것이다.

다른 한편으로 주민자치는 다음과 같은 방어적 차원의 순기능을 한다.

첫째 주민자치는 정치 실패와 행정 실패를 보완하는 작용을 한다. 주민자치는 선거를 통해 대표를 뽑는 방식인 대의민주정치 실패(간접민주정치 실패)를 보완할 수 있는 풀뿌리민주주의이기 때문이다. 주민자치 관행이 잘 정착된 선진국 사회와 그렇지 못한 후진국 사회의 사례를 비교해보면 주민자치가 얼마나 대의민주정치의 실패를 잘 보완하고 있는가를 쉽게 알 수 있을 것이다.

둘째 주민자치는 시장경제가 작동하기 어려운 영역(시장실패 영역)에서 이익공유를 통해 동네 경제를 살리고 주민복지를 구현할 수 있다. 영리를 추구하는 기업을 중심을 이루어지는 시장경제 체제에서는 공급자와 수요자, 생산자와 소비자 관계에만 집중하는 관계로 인해 동네나 마을의 열악한 경제복지 상황에 대해 배려하기 어렵다. 그러나 마을/동네의 유무형의 재산이 존재할 때 주민자치는 이를 매개로 하여 동네 경제를 살리고 주민의 소득과 복지를 획기적으로 고양시킬 수 있다. 예컨대, 마을 목장, 어장, 산림자원, 문화재 자원을 주민들이 공유재산화 하여 공동관리와 공동분배를 시행하는 곳이 있는바 이는 시장실패 영역에 있어 주민자치의 경제복지 보완적 순기능을 시사하는 것이다.

셋째 주민자치는 시민사회조직, NGO, NPO의 한계-즉 시민사회 실패-를 극복할 수 있는 대안이다. 지방자치 주민자치의 분야에서도 시민단체는 지방분권 이슈에 주로 천착하면서 주민자치 분야에 대해서는 등한시한 것이 사실이었다. 주민자치는 동네 주민 스스로가 마을의 욕구와 문제를 인지하는 단계로부터 시작하여 서로 숙의하고 협동하여 대안을 찾아가는 과정에서 완성되는 것이기 때문에 중간조직인 시민단체에게 동네자치를 위임하고 그들이 정해준 사업을 하는 것은 기존의 관치와 별반 다를 것이 없다. 편파적이고 이익 중심적이고 기회주의적인 시민단체의 자치 개입을 체계적으로 막을 수 있는 것은 각성된 주민이 자치회를 결성하여 잘하든 못하든 시행착오를 거치면서 문제발견, 의사결정, 집행, 회계 관리 등을 해나가는 과정을 일상화하는 것뿐이다. 넷째 주민 실패를 보완하는 기제로서 주민자치의 필요성을 강조하고자 한다. 아이러니하게도 우리의 현실은 주민자치(위원)회, 주민자치 강화라는 제도와 구호를 남발하면서도 실제로는 ‘주민 없는 주민자치’가 되고 말았다. 이는 주민자치를 하던 안 하든 주민에게는 그다지 큰 이득이나 피해가 발생하지 않는 상황이 조성되었기 때문이다. 주민들은 재난이나 혐오시설 같은 피해가 발생하지 않는 한 주민공동체를 필요로 하지 않을 것이다. 또한 엔간한 이득이 발생하지 않는 한 함께 모여 행동할 필요도 느끼지 않는다. 이것이 바로 주민자치에 대한 주민참여가 일어나지 않는 ‘주민 실패’인 것이다. 주민자치 성공사례에서 보여주는 주민 협동 사례는 주민 실패를 극복하고 제대로 된 주민자치를 확산할 수 있는 본보기가 될 것이다.

 

세 번째 쟁점 ‘주민자치 어떻게(how) 할 것인가’

주민자치를 ‘어떻게 해야 할 것인가’에 대한 논의는 주민자치 쟁점 중에서도 가장 주목받아야 할 사안이다. 그러나 우리의 주민자치는 주민의 무관심과 정부의 형식적 대응으로 인해 ‘관 주도 주민자치’라는 이상한 모습을 하고 있다.

주민자치는 지방분권과 더불어 지방자치를 구성하는 핵심 축으로 인식된다. 수도권 집중과 중앙집권을 탓하는 분권론자들은 서울의 인구 집중과 중앙정부를 대상으로 하여 지방의 열악함이 중앙집권 정부의 정책 실패, 즉 지방자치 미시행과 분권 부실로 홍보하며 결국 1995년 지방자치의 전면 실시-민선 단체장과 지방의원 선거-를 얻어 냈으며 여러 차례 개정을 거쳐 2022년에는 ‘전면 개정 지방자치법’을 통과시켰다.

그러나 한국의 지방자치는 해가 지나도 개선되기는커녕 정치적 오염과 각종 부조리, 비리로 점철되면서 지방분권의 효과도, 주민자치의 효과도 볼 수 없는 부실 자치로 이행하고 있다. 실제로 지방자치와 지방정부(단체장, 의회, 공무원, 지방정책)에 대한 국민의 냉소는 결코 간과할 일이 아님에도 불구하고 말이다.

특히 ‘주민자치 발전’ 이슈와 관련해 주민자치는 지방정치가의 외면과 지방세력가의 권력 행사로 인해 ‘주민자치의 맹아’조차 발현되지 못하는 형국에 처하게 되었다. 한마디로 지방자치의 꽃이 되어야 할 ‘주민자치’는 지방정부, 지방의회, 읍면동, 지방유지들의 걸림돌 혹은 천덕꾸러기로 전락하였다.

주민자치의 가치와 필요성에 대해 관심을 두지 않는 분위기 속에서 주민은 지방행정의 구경꾼, 주변인으로 몰락하였으며 전략 전술적 정책 이슈를 중심으로 하는 시민단체, NGO 홍수 시대는 주민자치 조직의 중요성을 외면 방기하도록 하였다. 즉, 1990년대 문민정부 이후 민주화 추세는 시민단체의 폭발적 증가를 유도하였고 이는 주민자치 이슈보다는 다양한 형태의 시민참여(citizen participation) 시대를 열었고 이로 인해 전통적 마을/동네 이슈를 주제로 하는 주민자치의 가치와 중요성을 망각하게 하였다. 전 사회적인 이슈를 가지고 정치, 정부, 기업을 압박하는 대중적 시민참여가 주거지 이슈를 대상으로 하는 주민자치를 압도하는 현상이 발생한 것이다.

그러나 주민자치의 중요성과 필요성에 주목한 일부 주민자치운동가와 옹호집단-한국주민자치중앙회와 한국주민자치학회-의 출현은 주민자치 실현의 중요성과 필요성을 홍보하며 정치권, 중앙정부, 지방정부에 그 시정을 요구하고 주민자치위원을 결집하는 행동을 통해 한국 사정에 맞는 주민자치의 대안을 제시해 왔다.

특히 한국주민자치중앙회와 한국주민자치학회는 ‘우리의 현실에 맞은 주민자치를 어떻게 할 것인가’에 대하여 10여 년간 1000회에 육박하는 토론회, 학회, 발표회를 개최하였다. 특히 ‘주민자치 무엇을 어떻게 할 것인가’에 관해 가장 오랜 기간 고민하고 대안을 제시해 온 전상직의 언급은 주목할 가치가 있다. 그가 위에서 제시한 여러 쟁점 중 다음의 쟁점 즉, “정치․행정적으로 악용되지 않게 주민자치 설계해야” <관계 쟁점>, “위원 선정 주민이 하되 주민자치사업 중심적 위원을 뽑아야” <위원 쟁점>. “공동체 생활에 필요한 마을 서비스사업이 진짜 주민자치형 사업” <사업속성 쟁점>, “일-놀이-배움 통해 이웃과 마을에 눈뜨는 것이 주민자치” <사업사례 쟁점>, “각각의 동기에 합당한 가치를 제공하는 것이 주민자치설계” <동기 쟁점>, “읍면동 협치-통리 자치 이중구조로 주민자치회 설계 필요” <자치-협치 쟁점>, “시군구 주민자치협의회 역할 및 기능 매우 중요” <지원 쟁점>, “지역과 사회 여건 따라 다양한 주민자치회 모델 구축해야” <지역차이 쟁점>, “주민에게 맡기되 격려하고 다듬어 기다려 주는 것이 주민 자치 정책 역량” <역량 쟁점> 등은 주민자치를 어떻게 해야 하는가에 대한 주요쟁점이 분명하다. 오랜 기간의 관찰을 통해 제시한 그의 구체적 가이드라인에 전적으로 동의하는 바이다.

약간의 첨언을 한다면, <관계 쟁점>의 경우 어떻게 정치․행정적으로 악용되지 않도록 설계할 것인가, <사업속성과 사업사례 쟁점>의 경우 어떤 소재를 중심으로 사업을 개발할 것인가, <동기 쟁점>의 경우 어떤 유인책으로 동기화할 것인가, <지역차이 쟁점>의 경우 지역에 따른 어떤 자치모델이 개발되어 있나, <자치-협치 쟁점>과 <지원 쟁점>의 경우 과연 이것이 타당한 모형인가에 대한 논의가 필요할 것으로 보인다. 이와 더불어 주민자치의 억압 요인을 거시적, 미시적 차원에서 상세히 구분하여 각각의 사안에 맞는 대안을 개발하는 일이 필요하다..

지면 관계상 이번 칼럼에서는 여기까지 다루도록 하고, 다음호에서는 ‘누가who, 언제when, 어디서where’의 관점에서 주민자치 주요 쟁점을 정리할 할 예정이다.