신문, 방송에서 다뤄지는 ‘주민자치’ 관련 뉴스의 데이터분석을 통해 주민자치의 이슈 트렌드를 살피는 의미 있는 시도가 진행되어 눈길을 끈다.

한국주민자치학회는 10월 12일 ‘주민자치 이슈 트렌드 분석’라는 제목으로 제78회 주민자치 연구세미나를 서울 인사동 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 개최했다. 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡은 이날 세미나에서는 박기묵 대구대 교수가 발제자로, 최흥석 고려대 교수와 금현섭 서울대 교수가 지정토론자로 나섰다.

박기묵 교수는 발제 서두에서 우리나라 지방자치-주민자치의 개념을 유럽과 비교했다. 발제에 따르면, 유럽지방자치헌장은 주민의 직접 참여와 같은 개인 고유 권리의 자치권을 강조하고 정부간 관계의 자치권은 강조하지 않는다. 주민이 가져야 하는 주민의 기본권 개념의 자치권을 강조한다. 반면 단체자치형인 우리나라의 지방자치에서 실질적 주민자치는 거의 찾아보기 어렵다. 우리나라 지방분권 정책의 중심은 지방자치단체의 자치권 강화 방향이다. 그나마 참여정부 시절 지방분권 강화 정책 중 주민의 자치권 강화 차원에서 주민투표제를 도입했다. 주민자치 강화 보다는 정부 간 관계에서의 자치권 강화에 초점을 두고 있다. 지방분권 운동의 방향이 주민 고유 권리의 자치권이 아닌 지방정부의 중앙정부에 대한 자치권 강화 방향에 초점을 두고 있는 셈이다.

다음으로 본격적인 ‘주민자치’ 이슈트렌드 분석 결과가 소개됐다. 이와 관련해 박기묵 교수는 한국언론진흥재단에서 제공하는 BigKimds에서 분석을 실시했으며 검색어는 ‘주민자치’였다. X축은 연도, Y축은 주민자치 관련 뉴스 기사의 수를 가리킨다. 분석 대상은 전국일간지, 방송사, 지방일간지였으며 분석내용은 주민자치관련 뉴스 기사, 분석기간은 1993년부터 올해까지 30년이다.

먼저 주민자치이슈의 생존주기 그래프를 보면 아래와 같다.

 

주민자치 관련뉴스의 빈도수는 1993년부터 점진적으로 늘어났으나 특히 2007년을 기점으로 눈에 띄게 증가하다 2017년부터 2022년까지 비약적 상승을 거쳐 정점을 찍게 된다.

주민자치 관계도에 있어서 전체뉴스를 대상으로 한 분석 결과를 보면 ‘주민자치위원’ ‘당진시’ ‘공무원’ ‘행정안전부’ ‘민주주의’ ‘지방자치’ 등이 핵심키워드로 떠오른다.

 

다음으로 일간지, 경제지, 방송뉴스 등을 대상으로 한 관계도 분석 결과는 위와 비슷하지만 약간은 다른 양상을 띤다.

 

무작위로 1000개 단어를 추출한 주민자치 연관어 분석에서도 크게 다르지 않은 결과가 나왔다.

 

중앙일간지, 경제지, 방송뉴스를 대상으로 한 주민자치 연관어 분석은 위의 결과와는 약간 다른 경향성을 띤다.

 

트렌드 분석과 관련해 박기묵 교수는 주민자치에 대한 사회적 관심도로서 지난 2019년 전면 개정된 지방자치법에서 주민자치 관련 내용을 소개했다. 개정은 총 33곳에서 이뤄졌으며 이 중 주민자치 관련은 13개다. 이는 주민주권과 관련된 내용으로 주민행정참여, 주민소환, 주민발안, 주민청구, 주민감사, 주민소송 등이다. 지방자치법 전면 개정 의미와 관련해 박기묵 교수는 “법 개정 시 주민참여강화라는 점을 강조하고 여기에 초점을 맞춘 것처럼 홍보했으나 좀 더 자세히 들어가면 주민들의 직접 참여가 늘어날 것이라기보다는 전반적으로 시민단체의 참여나 역할 등이 강화될 것으로 보인다”고 밝혔다.

박 교수는 2017년부터 2022년까지 주민자치이슈가 급격히 증가한 원인에 대해서도 분석했다. 그는 “2019년 지방자치법 전면 개정과 관련 주민자치이슈 사회적 관심이 증가했으며 주민자치회 관련 활동도 늘어났다. 전국적 모범사례로 꼽혔던 당진형 주민자치 관련 관심도 커졌으며, 세종시 읍면동장 시민추천제도 주목을 받았다”고 짚었다.

다음으로 발제자는 주민자치와 밀접한 관련이 있는 ‘지방자치’ 그리고 ‘지방분권’의 관계도 분석 및 이슈의 생존주기, 연관어 및 관계도 분석 결과도 공개했다. 또 주민자치의 핵심 동력자인 전상직 한국주민자치회장, 새마을 이슈도 분석해 관심을 모았다.

발제가 끝난 후 전상직 회장은 “제 실체가 확 드러난 거 같아 놀랐다. 주민자치트렌드만 놓고 봤을 때는 제가 했던 것과 일치되는 게 많다. 1995년 흥사단에서 주민자치라는 주제를 거의 처음 들고나왔던 것 같다. 주민자치이슈의 생존주기 그래프를 보니 2002년 주민자치센터가 설치되면서 주민자치라는 용어가 많이 나온 거 같다. 그러다 제가 나서기 시작한 게 2006년 한국주민자치학회를 설립하고 2008-9년 본격적인 활동을 시작했던 것 같다. 그리고 2012년 한국주민자치중앙회를 설립하고 광역 주민자치회가 속속 설립되면서 뉴스가 많이 나오기 시작했을 것”이라며 “문재인 정부, 박원순 시장에 대한 비판을 본격화한 2019년이 절정이었던 것 같다. 정권이 바뀐 후 조용히 학술연구 중인데 그간의 활동이 적나라하게 평가받는 기분이다. ‘당진시’는 김홍장 시장이 주민주도형 주민자치회를 표방했으나 실상은 시민단체주도형 주민자치회를 주도했고, 광명시는 평생학습도시로 지정과 함께 평생학습과에서 주민자치를 담당하며 홍보를 대대적으로 했을 것이다. 이때부터 학회에서 통산 1000번이 될 정도로 토론회를 엄청 많이 했다”고 설명했다.

이어 그는 “2019년도 지방자치법 전면 개정 중 주민주권 관련 내용은 주민행정참여, 주민소환, 주민발안, 주민청구, 주민감사, 주민소송인데 여기에 주민자치는 없다. 당시 논의되던 주민자치 조항은 도저히 수용할 수 없는 입장이 있어 오히려 빠지는 게 맞다고 보았으나 언젠가는 꼭 들어갈 수 있게 해야 할 것”이라며 “개정 조항 중 주민투표로 기관구성 변경을 가능케 한 부분이 있는데 시도되고 있는 곳은 아직 없는 듯하다. 이 부분에 대한 연구도 많이 부족하다. 주민들이 직접민주제 강화하면 기관구성 다양화는 얼마든지 가능할 것이다. 분석해주시니 더 열심히 하지 않을 수 없다”고 밝혔다.

전상직 회장은 또 “주민자치의 근본문제는 결국 정치문제라고 본다. 주민자치회장을 주민들이 직선하고 회칙을 주민들이 만들어야 한다. 이 원칙을 어길 순 없다. 그렇다면 ‘읍면동 주민자치회 가능하겠습니까?’라는 질문을 던진다면 어떤 정치인도 가능하다 하지 않을 것이다. 김대중 정권 때 읍면동사무소 없애면 시민사회가 능히 자치할 수 있다는 인식이 있었는데 결국 공무원들 반대로 좌절 됐다. 그럼 읍면동을 자치단체화 할 것인가? 의회 의장이 기관장을 겸직하게 할 것인가? 이런 문제들을 검토하고 지금의 흐름을 바꿔야 한다. 그런데 행안부는 통리를 절대 내놓고 싶지 않아 해서 문제다. 우리의 주장은 읍면동과 통리를 이중구조로 만들어 통리는 주민자치로 직접민주제 규모를 넘어가는 읍면동은 협치로 하자는 것인데 이 통리 주민자치를 행정에서 양보못하고 있어서... 이걸 해결하려면 정치권에서 정치적 결단을 내리지 않으면 행정부에서 실행은 불가능하다. 내년 총선 때 이를 아젠다로 제기해서 어떻게 통과시킬 것인가가 제게는 가장 큰 숙제다. 지난 대선 때 양당에 읍면동장 직선제를 공약으로 제안했다가 다 거절당했다. 이번에는 어떤 형식으로 제안해야 일부라도 받아들여지게 만들까, 지금부터 고민해서 내년에 주민자치위원 다 동원해 국회의원 후보자들 초청해 토론회, 청문회도 가능하다. 그 영향력을 지금부터 형성하려고 하는데 오늘 발제로 어떻게 하면 되는지 생각이 잡히고 정리가 되는 것 같다”고 짚었다.

첫 번째 지정토론에 나선 최흥석 교수는 “우리나라의 지방자치제도는 1987년 이후 민주화의 여정에서 정당들 사이의 합의, 합의 불이행, 단식투쟁, 재합의 등의 과정을 거치면서 실시하게 되었다. 그런데 매우 중요한 것은 지방자치제도가 주민자치의 공간을 크게 염두에 두면서 고안되고 실시된 바 없다는 것이다. 주민자치는 그냥 저절로 이루어질 수 있는 것이 아니고 그의 본격적 실시에는 아마도 매우 열정적이고 극적인 수준의 노력이 필요할 수 있다. 주민자치는 일반 주민을 주체로 하고 지방의회 구성이나 단체장 선거와 같이 몇 개 공적 제도 도입을 통해 그의 실시를 담보할 수 있는 내용의 것이 아니기 때문에 단체자치로서의 지방자치제 실시보다 아마도 더욱 지난하고 많은 노력을 필요로 하는 일임. 주민자치는 제도, 추진체계 및 조직, 행태 등의 수준에서 종합적으로 접근되어야 한다”고 지적했다.

주민자치 이슈트렌드 분석과 관련해서는 “주민자치 관련 뉴스 기사의 수가 많아지고 있고, 2010년대 이후로 그의 숫자가 매우 높아지고 있는 것은 매우 고무적인 일이다. 주민자치 관계도 분석에 있어서 전상직 회장을 비롯하여 주민자치의 발전을 위해 성의를 다하고 있는 분들, 그리고 이러한 조직 및 단체가 크게 부각되고 있는 것도 고무적인 일이라 판단된다”라며 “주민자치 관계도 분석에 있어 예를 들어 소지역주의, 배타주의 등과 같이 주민자치를 저해할 수 있는 사건, 주민자치를 반대하는 주체들이 부각되는 상황 등이 발생할 수도 있다는 점을 염두에 두어야할 것이다. 주민자치의 리스크에 대한 주의와 경계 그리고 예방적 대응을 주민자치 추진의 아젠다에 포함시켜야 할 것”이라고 제안했다.

또, 지방자치법 전면 개정 분석에 대해서는 “지방자치법이 개정되면서 주민주권 관련 내용이 대폭 도입된 것이 사실이다. 그리고 주민소환, 주민발안, 주민청구, 주민감사, 주민소송 등과 관련하여 일부 개별법들이 만들어지고 주민참여의 조건들이 많이 완화된 것도 사실이다. 그러나 지방자치법에 반영된 주민주권 관련 조항들이 상당 부분 거의 선언적 내용에 그치고 있다는 점에 대해 더욱 주의를 환기시켰으면 한다. 우리나라의 지방의회는 주민 친화적이라고 보기 매우 어렵다. 지방자치 주권자로서 주민이 지방의회의 진행 내용을 직접 청취하고 때로는 그들의 의견을 직접 피력할 수 있게 하는 수준의 입법 제안을 할 수도 있을 것이다. 지방의회는 국회 모형을 거의 답습하고 있는 측면이 강한데 주민 친화적 지방의회 모형의 도입은 지방자치의 한 핵심 기구로서 지방의회의 작동을 강화시킬 뿐 아니라 주민자치의 발전을 위해서도 매우 의미 있는 계기가 될 수 있을 것”이라고 제시했다.

이어 두 번째 지정토론자인 금현석 교수는 “지방자치 30년, 끝나지 않은 개혁이라고 본다. 지향하는 바가 얼마나 유지되고 있고 얼마나 새롭게 적용, 조정되었는지 살펴보는 게 중요하다. 그래야 그 다음을 예측할 수 있기 때문이다. 지향하는 가치에는 동의하나 30년이 지나도 여전히 고칠 게 많다면 집행, 아이디어, 계획이 그렇게 효과적이 못했다는 것을 자인하는 셈이다. 거기에 더 살을 붙일 수 있는 근거가 충분하지 않았다면 지금부터라도 보완해야 할 것”이라며 “정량적 데이터는 근거가 중요하다. 그렇다고 이 데이터들이 모든 걸 말해주진 않지만 그게 부족했다면 채워야 한다. 또 많은 대중들의 관심 필요한데 과연 대중들의 관심이 특히 생존주기 같은 그래프에서 어떤 업 앤 다운으로 변화했는지 그 양상을 살필 필요가 있다”라며 “이런 실증적 연구의 장단점은 역시 데이터의 문제 즉 해석의 여지가 다양하다는 것이다. 이런저런 형태의 시도가 많이 필요한 것 같다. 또 하나 미디어기사 활용은 굉장히 중요한 시도이나 기사라는 것이 그 시점의 대중, 사회의 관심 반영함과 동시에 부풀리는 역할도 있는 것 같다. 또 중앙지, 지방지 그리고 어떤 성향의 미디어를 분석하는가도 되게 중요할 것 같다. 그리고 발제내요을 봤을 때 업&다운 양상은 주로 제도적 변화가 있을 때, 제도나 정책이 주도를 해온 것 같다. 향후 다른 이슈들이 등장했으면 하는 바람이 든다. 주민자치의 성격이 더 분화해 시기, 지역별로 쪼개서 살펴보는 것도 필요해 보인다”고 밝혔다.

계속해서 금 교수는 향후 진행할 수 있는 몇 개의 과제를 도출해 제시하기도 했다. 첫째, 자료수집의 객관성과 강건성을 확보할 수 있는 방안이 향후 지속적으로 이루어질 필요가 있다. 둘째, 미디어에의 노출은 관심의 반영이기도 하지만 관심의 유도 차원에서도 가능하기에 구분 필요성이 제기된다. 셋째, 성장측면을 조명하는 것과 같이, 비용과 경쟁이슈의 등장과 같은 쇠퇴의 논리에 대해서도 구분과 설명이 필요하다. 넷째, 사회조직의 운영기제는 크게 직접참여에 기반한 시장기제와 간접참여에 기반한 정부기제, 그리고 양자의 중간에 위치하는 공동체기제로 구분할 수 있는데 주민자치는 그 중 공동체 기제라는 독특한 지위를 갖는다는 점에서 관심주기(attention cycle) 논리의 개발 가능성을 고려할 필요가 있다. 다섯째, 지방분권, 지방자치, 단체자치, 주민자치, 새마을 운동 등은 각기 독특성을 갖고 있는 개념이자 그 구현 방안도 상호 갈등적일 수 있다는 점에서 차별성에 대한 검토 역시 필요하다. 여섯째, 우리의 주민자치와 관련한 논의의 대부분이 그동안 정성적 접근이나 제도적 접근에 천착해 왔는데 이는 장단점이 존재마으로 보다 정량적 접근의 보완성에 주목할 필요가 있다. 끝으로 그동안 논의 양상이 정부는 단체자치에, 학계는 주민자치에 방점이 놓여있어 왔다고 가정한다면 향후 보다 생산적 논의를 위한 상호 조정의 필요성도 강도 높게 논의되어야 한다 등이다.

사진=문효근 기자