서양 고대~중세에 이어 ‘격동의 시대’ 근세에는 자치가 어떻게 작동되고 있었을까? 한국주민자치학회는 26일 ‘서양근세자치론(1) 근세 서양국가의 도시-농촌과 주권론-자치론’을 주제로 제79회 주민자치 연구세미나를 서울 인사동 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 개최했다. 김성민 건국대 명예교수가 좌장을 맡고 이관춘 연세대 객원교수가 발제를 맡은 이날 세미나는 지난 75~76회 세미나에서 진행된 <서양고대․중세자치론-시민자치의 역사․사상과 철학>을 잇는 발제로 관심을 모았다. 지정토론에는 이찬수 전 강남대 교수와 장은주 영산대 교수가 참여했다. 발제는 고대․중세와 같이 일본 학자 토시유키 오타키(Toshiyuki Otaki) 저서의 방대한 내용이 이관춘 교수의 체계적 정리로 소개됐다.

 

근세의 시기 구분과 특징

이 교수의 발표에 의하면, 근세의 시기적 정의는 15세기 후반에서 18세기 말, 구체적으로는 1789년 프랑스혁명까지다. 주요 특징은 △근대적 구민국가의 탄생 △문예부흥운동(르네상스) △종교개혁 등이다. 여기서 문제설정을 해볼 수 있는 것이 △국가지상주의적 역사관의 강화: 치자와 피치자의 자동성 소멸 △근세(초기)의 자치 자율: 국가(왕권)와 인민(신민) 간 중간단체를 통한 자율성 △‘자치’ 역사의 실종←국가지상주의적 역사관의 결과 △(그럼에도 불구하고) 폭군방벌론, 저항권이론, 인민주권사상, 사회계약사상 등 자율사상 등장 등이다. 이와 관련해 이관춘 교수는 “오늘 발표의 문제설정은 근세의 자치사상이 근세 시민의 자치정신으로 전화되었다는 것으로 근세 시민의 자치정신이 어떻게 살아 움직였는가에 초점을 맞춰 연구하면 어떨까 생각하게 됐다”고 밝혔다.

다음으로 유럽 주요국의 근세 도시와 주민자치 양상이 정리, 소개됐다. 대표적으로 영국, 프랑스, 독일 그리고 프랑크왕국에 속하던 세 나라, 이탈리아와 네덜란드, 스위스의 사례가 일목요연하게 제시됐다.

영국의 도시와 자치

먼저 영국은 교구(패리시)가 최 하단의 지역적 행정단위였으며 지방자치의 주요단위로 17세기 영국 농촌은 약 1만5000개의 교구로 구분됐다. 행정사무는 명예직인 ‘교구위원회’가 담당했으며 경비 충당을 위해 공공재정 수입으로 교회세가 징수됐다. 산업혁명의 결과, 지방정치가 점차 도시화 되면서 모든 업무 처리가 어렵게 되자 행정 기능에서 배제되기도 했다.

발제에 따르면, 근세 영국에는 교구 외에 장원 및 장원재판소가 존재했다. 당시에는 다양한 바러(Borough, 자치구: 자치적으로 고유의 사항을 처리할 자유를 가진 자치공동체)가 존재했는데 이는 중세 이래 도시에 상응하는 명칭으로 시티, 타운에 해당된다. 중세 말기에는 많은 자치타운이 시의회(서민자문회의) 혹은 ‘시참사회’를 설립했다.

그러나 튜더 왕조를 이은 스튜어트 왕조(1603-1714)의 국왕들은 도시 통제 방식을 취했다. 국왕에 대한 기여가 부족한 자치체 법인의 특허장은 권한공개영장으로 순차적으로 박탈되기도 했다. 그러다 변화는 명예혁명 이후에 일어났다. 이관춘 교수는 “1688년 명예혁명 이후 국왕의 도시에 대한 간섭이 사라졌는데 이는 영국 지방자치에 있어 새 시대의 시작이라고 할 만하다. 자치단체 법인은 국가 감독으로부터 자유롭게 됐다. 지방단체 업무에 중앙정부 간섭 배제 원칙이 도입됐다. 이는 명예혁명이후 1832년 선거법 개정까지 영국 지방자치 발전의 토대를 이뤘다. 지역 유지의 영향력이 강화됐다”고 설명했다.

계속해서 이 교수는 “법인화 된 타운(바러)들은 자치적으로 치안판사 하에 사형을 포함한 완전한 형사재판권을 확보했다. 대부분의 타운은 상층시민(지역유지)이 치안판사 및 기타 직책을 독점하며 시정을 지배했다. 여기서 시민, 신분의 구분은 직업, 법적신분, 재산 등이 기준이 됐다. 17세기 영국 토지의 50%는 젠트리(유산계층, 지주, 귀족) 신분 이상의 소유였다”고 덧붙였다.

 

프랑스의 지방자치와 중앙통제

다음으로 근세 프랑스의 상황이다. 발표에 따르면, 중세부터 근세의 프랑스는 정리된 국가가 아닌 협소한 제후의 영역이 지역적으로 분립, 대치 상태였다. 프랑스혁명 이후 절대적 중앙집권국가와는 달리 지방(프로방스)의 독립성이 강한 지방분권적 상황이었던 것이다. 중세적 자치권의 핵심인 제후의 영주적 (정치․경제적) 특권이 근세에 와서도 각 주의 자립성에 있어서 유지되고 있다. 15세기 후반 왕권의 급속한 강화로 프랑스는 유럽에서 가장 통일적이며 조화로운 국가로 발전했다. 국왕은 통일화를 위해 군사력 행사, 영주 감시 등을 통해 중앙집권화된 행정기구를 정비하기 시작했으며 이에 대응하여 지방행정도 왕권 하에서 통일되어 나갔다.

이관춘 교수는 ‘앙시앵 레짐(구체제)은 군주정이며 그 성격은 신권적이고 그 체제는 개인적이고 권위적인 절대주의 지향이다. 16세기 초에 이르러 왕과 귀족층의 대립이 지속된 결과가 성문법과 관습법으로 누적되어 형성된 구조다. 중세부터 근세 프랑스는 결코 획일적 법전에 지배된 중앙집권국가가 아니었음에 주목할 필요가 있다. 자유정신의 가장 적극적 분출은 중세 프랑스 자치도시와 17세기 초까지의 전국 삼부회라 할 수 있다“고 설명했다.

근세국가의 주축으로 ‘균질적 국민이 아닌 특권을 가진 다양한 단체’를 꼽을 수 있다. 발제자는 “중세 말부터 근세 초에 걸쳐 왕권이 권력을 뻗쳤을 때 사회에는 자율성을 가진 사회집단이 존재했다. 왕권은 그 집단에 대해 자율성을 보장하면서 자신의 지배하에 편입시키는 전략을 썼다. 이를 통해 법적 존재로 재편성된 단체를 사단(社團, 사회단체)이라 칭한다. 여기에는 직능적인 것(상인, 수공업자 길드 등)과 지방(프로방스)과 같은 지연적인 것이 모두 포함된다”라며 “근세 초에는 주민들의 생활은 도시나 직업단체의 법 혹은 지역적 관습법에 의존했다. 왕은 법의 근원을 왕권 하에 예속시키려 시도했으나 사법, 공법 대부분이 관습법에 기댔다”고 소개했다.

이 같은 뿌리 깊은 관습적 제도와 특성은 민중의 영혼 속에 스며있었다. 이 교수는 “16세기 이후에도 국왕의 신민들은 그들의 집단 안에서, 집단을 통해, 자치행정을 수행했다. 말단 지방행정기구인 교구 영내에서는 주민공동체, 촌민집회가 대리인으로 총대(syndic)를 선출했다. 예배 후 영주의 관리 혹은 사제나 교구 재산관리위원의 지도 아래 교구 총회가 열렸는데 공유재산이나 국왕인두세의 배분, 징수 등 공동의 문제를 결정했다. 중세 말부터 교회에 대한 교황의 간섭을 배제하고 군주의 통제에 두려는 움직임이 일었다. 말단조직인 교구는 사람들의 일상에 중요한 틀이 됐다. 왕권은 교구를 이용해 통치조직의 약체성을 보완하려 했다”고 밝혔다.

교구는 본래 자율성을 가진 지역조직이며 사회집단이었으나 반면 지방행정 기능도 수행했다. 농촌의 실질적 주민자치는 법에 앞선 주민들의 관습법에 해당되었으며 이에 대해 토크빌은 ‘제한적인 주민자치’라고 표현했다. 이관춘 교수는 “프랑스혁명에 이르기까지 농촌 소교구는 정치적인 면에서 중세의 민주적인 외관을 간직했으나 도시의 시의회만큼 자기의사를 실행할 권리는 없었으며 만장일치의 총회 결의도 국왕 고문회의 승인이 필요했다”고 설명했다. 양면성을 지닌 셈이다.

발표에 의하면, 프랑스의 도시 자치권[자유]은 봉건제도 붕괴 이후에도 지속됐다. 그러나 루이14세의 선거 전면 폐지는 도시의 민주적 성격에 위협이 됐다. 국왕이 각 도시의 일부 주민에게 다른 주민에 대한 통치 권리를 매매할 때 전국 삼부회는 이에 대해 반대했으나 실패했다. 삼부회는 실질적 권한이 거의 없고 비정기적으로 개최되며 사실상 국왕의 자문기관 수준의 역할이라는 한계가 있었다.

18세기 말 프랑스는 32개 주로 분할되어 있었으며 서로 다른 정치제도를 지니고 있었다. 그러나 이러한 차이는 표층적인 것일 뿐 프랑스 전체는 사실상 같은 사상이 왕국 구석구석까지 유포되고 있었다. 도처에서 같은 관습, 의견이 지배적이었다. 국왕은 한층 더 지방정치에 개입했고 그 결과 도시와 주는 자신의 특권을 상실했다. 민중과 제3신분은 귀족의 권리 타파를 위해 국왕과 협력했고 왕권은 직-간접적으로 모든 권한을 탈취했다. 지방정부와 귀족계급이 동시에 쇠퇴했다. 일부 도시에서는 권력이 거의 왕권에 장악됐고 자치, 자율을 지탱하고 있던 중간단체를 강권적으로 파괴한 왕권은 프랑스대혁명을 맞게 됐다.

독일의 도시와 시민자치

발제에 따르면, 세간의 통설과 달리 이탈리아와 독일의 도시들은 자치권을 상당히 유지하고 있었다. 이탈리아 베네치아는 1797년 나폴레옹에게 패할 때까지 사실상의 공화국으로서의 지위를 유지했고, 독일은 중세 말 한자동맹(die Hanse)의 중심으로 번창한 뤼베크를 비롯, 함부르크, 브레멘이 1871년 독일 제2제정 성립까지 사실상의 독립공화국을 유지했다. ‘자유제국도시’는 지방 영주나 주교의 통제가 아닌 황제 직속의 자치권을 얻은 도시를 가리키는데 뤼베크, 아우크스부르크, 뉘른베르크 등의 대도시들은 독자적 재판권, 전쟁과 강화의 권리를 실행했다. 자유제국도시는 황제, 영방군주, 성계제후와 더불어 제국이란 유기체의 중요 구성부분이었다. 근세 독일의 도시 구성은 제국도시, 영방군주도시, 준자치도시 등으로 구분된다.

‘근세 독일의 도시행정과 시민자치, 자율성’과 관련해 이관춘 교수는 “제국의회, 영방의회에 시참사회, 도시귀족은 물론 춘프트(Zunft, 12세기 후기 독일에서 상인조합에 대한 투쟁을 목적으로 수공업자가 조직한 조합길드. 영국의 길드에 해당한다)도 참여했다. 도시 내부에서 도시귀족, 영방군주 지시로 학식 있는 관리가 영향력을 증대시켜 나갔다. 반면 시 참사회원과 장인, 시민계급의 영향력은 존속됐다. 일상생활, 노동문제 등은 독자적으로 결정했다. 사회경제적으로 다양한 집단과 문화가 공존했고 느슨한 연결고리로 이어졌다. 사회생활 전체를 포괄, 규제하는 조례의 성문화에는 어려움이 존재했다. 이에 각 집단의 독자적 규칙과 법이 운영됐다. 근세 독일에서는 실질적으로 도시에서만 각 집단의 자율적 사회생활 영위가 가능했다.

이 대목에서 중요하게 대두된 것이 시 참사회다. 이관춘 교수는 “도시 규모의 다양성, 도시 행정의 복잡성 등으로 시 참사회의 직무도 도시 별로 차이가 있었다. 시 참사회원은 부유한 시민들 사이에서 인선이 됐는데 명예직으로서 일정한 필요경비, 사은품만 수령했다”라며 “시골과 달리 도시, 특히 제국도시들은 귀족지배에 대한 인식 없이 일종의 공화국처럼 인식됐는데 그렇다고 현대적 민주주의와 같은 개념은 아니었다. 전혀 달랐다. 도시의 정치적 권력도 전통적으로 도시귀족과 경제력 있는 유력자층에 의해 좌우됐다. 이들이 내부 참사회를 독점하고 시장을 선출했다. 도시 행정의 중추부에 자신들의 인재를 심었고 이 같은 행태는 빈번한 시민의 반발을 낳기도 했다”고 설명했다.

발표에 의하면, 지금의 오스트리아에 귀속된 소도시들 중에서도 소규모 자치체가 다수 존재헀다. 17개 시, 77개 이상의 마을이 있었다. 참사회가 있던 51개 마을 중 33곳이 ‘최고 재판권’을 전면적 혹은 부분적으로 소유하고 있었다. 이들은 상당히 높은 자치권을 가지고 있던 셈이다. 참사회가 있던 51개 마을 중 31개 마을에서 촌장 선거가 이뤄졌고 촌장 소환(recall)권도 있었다. 영방도시 중에도 최고재판권을 가진 완전한 자치도시가 드물지 않았다는 주장도 제기됐다. 자주재판권과 자치권을 동일시하는 인식에는 문제가 있을 수 있지만 재판권이 자치권의 일부라는 것은 명백하다. 도시의 자치권은 재판권 외에 시장 개설권, 조폐권, 유통세 징수권, 무역 강제 적하 도매권 등이 포함된다. 통설과 달리 근세 독일 소도시에서 일반시민의 참정권이 널리 인정되었다는 평가도 가능하다.

 

공화정 이탈리아 네덜란드 스위스의 독립과 자치

중부 프랑크 지역 3국인 이탈리아, 네덜란드, 스위스의 근세 자치 상황에 대한 고찰도 이뤄졌다.

이관춘 교수는 “중부 프랑크 지역 국가들은 역사상 대국으로 성립하지 않고 지역적으로 분립, 자치적 역사가 강하다. 이들은 상업무역을 통해 발전했으며 특히 북부, 중부 도시들은 신성로마제국 황제와 교황과의 서임권 투쟁이 최고조였던 11세기 후반 황제로부터 다양한 특권을 획득했다. 이는 자유로운 시민에 의한 공화제적 자치도시 ‘코무네’로 발전했다. 이들 국가는 중세부터 근세에 걸쳐 도시 자치권 혹은 시민 자치권 관념이 강한 전통이 있었다”라며 “이탈리아의 콘타드는 도시를 가운데 두고 그 주위에 둘러싸인 농지네트워크라고 할 수 있는데 자치 도시는 이 콘타드를 지배하며 성장했다. 코무네는 콘타드를 지배, 영유함으로써 다른 제국의 도시와는 다른 독자적 도시국가를 형성할 수 있었다”고 설명했다.

발제에 따르면, 13세기 후반이후 이탈리아 특유의 제도인 ‘시뇨레(signore)’라는 도시 최고 권력자가 출현했으며 이에 따라 공화제적 자치는 쇠퇴했다. 시뇨레는 코무네 정치의 무력을 극복하고 끝없는 도시 내부의 파벌 분쟁의 종식을 위해 출현했으며, 이들은 주로 토지나 부를 소유하고 도시 귀족으로서 실력을 기른 일족과 인물이었다. 시뇨레는 도시국가의 내정을 좌지우지했으며 도시국가 간 전쟁에도 주력했다. 그러다 포르투갈, 스페인의 신항로 개척(15세기 말~16세기 초)에 의해 이탈리아 도시국가의 탁월한 통상적 지위는 쇠퇴하게 되었으며 이는 시뇨레의 몰락으로 이어졌다.

한편 스위스에서는 여러 주 특히 칸톤의 예외적인 자치의 독자성이 눈길을 끈다. 칸톤의 자유민 집회는 현재의 주민집회, 주민총회로 이어졌다. 소규모 도시국가 제네바의 시민자치는 루소가 이를 바탕으로 『사회계약론』을 저술하는 계기가 되기도 했다.

 

중세→근세 자치정신․사상의 단절 아닌 확장

근세 유럽 주요 국가의 자치 전통과 상황에 대한 소개 후 이관춘 교수는 ‘중세에서 근세로의 정신적 사상적 회전’으로 △자주성 자율성 존중의 사상 △보편에서 개인으로: 실재론에서 명목론으로 △시민에 의한 종교개혁과 루터의 농민탄압 등을 꼽았다. 또 ‘근세국가의 등장과 절대주의 실상’에 대해서는 △절대 군주의 대두와 도시 자치권의 쇠퇴 △리슐리외와 루이14세의 통치체제 △매관제의 실상: 왕실과 부유 평민의 윈윈전략-중앙집권 억제적 기능 등을 지적했다. 이어 ‘국가 주권론과 지방자치’와 관련해서는 △주권국가의 등장 △주권국가 독립성을 뒷받침한 왕권신수설을 제시했다.

끝으로 이관춘 교수는 프랑스의 법-정치학자 장 보댕의 이론을 언급하며 발제를 마무리했다.

장 보댕은 근대국가의 주권 개념을 최초로 도입, 주권의 속성으로 최고성, 불가분성, 불가양도성을 제시했다. 이는 국왕 지배권력의 이론적 무기가 됐다. 로마 교황의 권위에 구속되지 않고 신민과 공유되지 않는 왕의 권리를 강조했다.

그는 또 중간단체의 중요성도 제기했다. 장 보댕은 중간단체의 배제가 국가의 파멸로 이어진다고 주장했다. 이는 전제에 대한 강한 비판적 태도이자 국왕과 전통적인 여러 단체와의 상호구속성을 완전히 불식시키지는 않은 것이다. 긴장관계의 유지를 강조한 셈이다. 그는 ‘질서가 잘 잡힌 국가’는 집이나 단체의 계층을 이룬 결합이며 특권에 기초한 신분제시스템이라고 밝혔다. 직업-신분 단체(공동체)는 그들의 신분집회에서 공통되는 일을 심의, 결정할 권리와 특권을 소유하고 있다고 보았다. 중간단체들이 당파와 내란, 편향, 독점의 온상이 되어 국가 파멸을 초래할 수도 있으나 국가가 우애라는 유대로 유지되는 한 여러 단체를 제거하는 것은 국가에 치명적이라고 주장했다.

이 교수에 따르면, 보댕은 또 시민(citoyen)과 신민을 동일한 것으로 설명했다. 그는 시민이 개인적 자유 없는 노예와 다르나 정치적 참정권은 갖지 않는다고 봤다. 그러나 이후 무정부상태(Anarchy) 극복을 위해 시민의 정의를 ‘타인의 주권에 의존하는 자유로운 신민’으로 수정하기도 했다. 보댕 이후 근세 프랑스의 왕권이론은 17세기 전반까지 보쉬에 등에 의해 다양하게 제기됐다.

 

사진=문효근 기자