대한민국 주민자치 현실에 대한 심도 깊은 토론의 장이 펼쳐졌다. 한국정치평론학회․한국주민자치학회 2023 공동 연례학술대회가 3일 ‘주민자치와 다층적 통치성’을 주제로 3일 서울 인사동 관훈클럽 정신영기금회관에서 펼쳐졌다. 주민자치에 대한 논의는 특히 박경하 중앙대 명예교수가 좌장을 맡은 세션2(주민자치의 통치성) 전상직 중앙대 특임교수(한국주민자치학회장)의 ‘주민자치 무엇이고 어떻게’ 발제와 지정토론, 자유토론에서 열기를 띠었다.

발제에서 전상직 교수는 “서구는 300년, 일본은 100년 걸린 산업화를 한국은 30년의 압축 성장으로 이뤘다. 그러나 그 사이 압축 성숙은 불가했다. 이 압축 성장은 일사불란한 사회, 벌거벗은 경쟁, 영혼 없는 엘리트를 양산했으며 우리 사회는 위험사회를 너머 잔인사회가 됐다. 이는 압축성장의 복수로 나타난 사회적인 문제들”이라고 서두를 꺼냈다.

계속해서 전 교수는 “산업화, 도시화로 인해 농촌에선 공동체가 소멸됐으며 도시는 인구가 밀집은 됐으나 공동체로 미숙성 됐다”라며 “특히 도시의 아파트는 ‘공적 냉소와 사적 정열이 지배하는 사회’가 됐으며 공공성과 사회성이 모두 빈약하고 이웃을 타자와, 주거 은신처화 되는 경향이 강했다. 그러나 이를 누가 ‘폐쇄적 이기주의’라고 나무랄 수 있겠는가. 이 모든 것이 압축성장의 처절한 복수이며 압축 해법이 요청되는 상황”이라고 진단했다.

그는 또 “한국의 사회적 자본 수준은 OECD 29개국 중 22위에 불과하다. 사회적 자본이란 쉽게 말해 이웃을 사촌화 한다는 것인데 우리에게는 매우 부족하다”라며 “지방자치 실시 30여 년간 한국 단체자치는 의미 있는 발전을 이뤘으나 주민자치는 출발도 못하고 있다. 시군구 밑 읍면동 통리 공간은 정치와 행정의 암묵적 지배공간이 되고 있으며 이 부분을 걷어내지 않으면 주민자치 없다. 자치단체인 시군구와 주권자인 주민 사이에 행정기구인 읍면동/통리가 자리를 잡아 지방자치를 왜곡하고 있다. 주민들은 민주주의 혜택을 거의 못 받고 있다”고 지적했다.

이어 전상직 교수는 “이제는 품위 있는 사회를 만들어야 할 때다. 품위는 강제나 구속이 아닌 개인의 지위에 맞는 행동에서 나오는 위엄이다. 사람에게는 주어진 순간에 자기 삶을 재평가하고 그 이후 삶을 변화시킬 수 있는 역량이 있다. ‘품위 있는 사회’란 구성원들이 서로 모욕하지 않는, 제도가 사람을 모욕하지 않는 사회”라고 짚었다.

다음으로 전상직 회장은 주민자치의 필요충분조건에 대해 설명했다. 필요조건은 분권과 자치이고 여기에 ‘주민들이 내가 살고 있는 구역을 나의 마을로 승인하고, 주민을 내 이웃으로 승인하고, 마을 일을 나의 일로 승인’해야 주민자치가 되는 것이다. 또 주민자치의 주체는 주민들과 주민자치회로서 자발성과 자율성이 꼭 필요하며 이를 위해 자주성이 있어야 한다. 동기가 외부가 아닌 내부에 있어야 하는 게 ‘자발성’이고 실수가 허용되는 것이 ‘자율성’이다.

전 교수는 주민자치의 과거 전통에 대해서도 소개했다. 조선시대로 거슬러 올라가 향약, 촌계의 역사와 함께 우리나라 최초의 주민자치회법이자 지금보다 훨씬 앞서간 면모를 보여줬던 향회조규에 대해서도 설명했다. 그런가하면 1970년대 발흥한 새마을운동에 대해서는 “조선이 남긴 사회적 자본을 시절에 맞게 잘 활용 확대재생산 되지 못한 한계”라고 평가했다. 이는 주민이 활발히 참여했으나 정부 주도로 이루어진 ‘주민운동’이지 본격적인 ‘주민자치’라 보기 어렵다는 것이다.

전상직 교수는 주민자치의 본질에 대해서는 “주민들이 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 것”이라고 기본 원칙을 또 한 번 강조했다. 이어 주민자치의 현 실태에 대해서는 “주민들이 잘 할 수 있는 것, 해보고 싶은 것을 한 번 해보려고 할 때 지자체장, 지방의회, 시민단체 등이 막아서고 있다”고 강하게 지적했다.

이와 관련해 주민자치를 왜곡하고 있는 행정안전부의 표준조례에 대해서도 강력히 비판했다. 그는 “행안부 표준조례가 주민 없는 주민자치회로 만들었으며 자치회에 입법권, 재정권, 회장 선출권 등의 권한이 없다. 주민자치회를 주민이 아니라 위원이 차지하고 있다. 또 정말 심각한 것이 외부조직의 주민자치회 지배를 제도화한 조항이다. 주민이 스스로 조직하고 구성할 수 없다면 주민자치회를 굳이 만들 필요가 있을까. 또 주민자치위원 선발이 주민자치의 성패를 좌우한다고 할 수 있는데 이를 추첨에 맡겼다”고 짚었다.

이에 대해 전상직 교수는 “현재의 상태는 주민자치위원들이 의지, 역량, 여유가 다 부족한 상태다. 역량은 지원으로 가능하지만 의지와 여유는 지원으로 불가능하다. 주민자치는 의지/여유 있는 지도자가 주민의 여유 있는 역량을 결집하는 것”이라며 “읍면동 주민자치위원 수는 다양하고 많을수록 좋다. (통리 주민자치회가 만들어질 경우)통반 주민자치회, 마을 직능단체나 자생단체, 동호인단체 등이 다 포함되면 좋다”고 제시했다.

그렇다면 주민자치 제도는 어떻게 만들면 좋을까? 전상직 교수는 “주민에 의해서 만들어지고 주민에 의해서 운영되어야 한다”는 원칙을 한 번 더 강조하면서 현재 읍면동 주민자치회의 지역 규모나 인구가 너무 많아 주민자치기능의 중심은 통리회에 두고 읍면동회는 협치기능으로 하여 주민자치회를 이중구조로 설계하는 것이 좋겠다는 의견을 내놨다

통리 주민자치회는 주민총회를 최고 의결기관으로 해서 전 주민을 회원으로 하되 사무국, 사업국, 회원국으로 구성하고 노인회, 여성회, 청년회 등을 아우르는 형태다. 주민자치회의 역할은 주민의 대표로서 사회적 자본 형성, 사회서비스 공급, 주민목소리 대변 등이 주요 할 일이다.

끝으로 전상직 교수는 “주민자치는 행정적 속성을 가지면서도 비행정조직이고, 정치적 속성을 가지고 있으면서도 비정치조직이고, 재정을 필요로 하면서도 비영리조직이며 고유의 목적을 가지면서도 지역보편조직의 성격을 띤다. 주민자치회가 성숙되면 행정, 정치, 시장, 개인이 할 수 없는 일을 할 수 있게 된다”고 밝혔다.

첫 지정토론에 나선 김태영 경희대 교수은 “행안부 일을 20년 간 해온 입장에서 발제자의 발표에 거의 99프로 공감한다. 구체적 실행방안까지 말씀해주셔서 감동을 받았다. 인간의 사회화, 사회의 인간화의 깊은 의미에 공감한다. 지방자치, 셀프거버닝을 우리는 중앙, 지방의 수직적 관계로 보고 있다. 또 교과서에 보면 지방자치를 단체자치, 주민자치로 구분하고 있는데 단체자치라는 용어를 누가 처음 사용했는지 알고 싶을 정도다. 이는 지방분권화 되는 과정 중에 나올 수 있는 단어라고 할 수 있는데 혹시 일본식 용어인가라는 의문도 든다”라며 “또 하나 지방자치단체장은 누가 되어야 하는가라는 문제인데, 지방자치단체를 지방의회+집행부라고 한다면 장은 지금의 시장군수구청장이 되어야 하는가, 아니면 지방의회의장이 되어야 하는가? 타국 사례를 보면 의회의장을 단체장으로 하는데 우리는 시장군수구청장을 단체장으로 한다. 그러나 법에는 두루뭉술 기술되어 있다. 우리는 기본적으로 중앙 중심, 집행부 중심의 나라다. 대통령, 시도지사, 시군구장이 나라를 이끌고 간다고 할 수 있다. 그러나 외국은 지방의회 의장이 단체장인 경우가 많다. 그러므로 구의회 폐지하자, 하는 얘기들은 어이가 없다. 국민 50%가 ‘지방자치 왜 하냐’는 생각을 가지고 있는데 이를 변화시키지 않는 한 진정한 지방자치는 어려울 것 같다.

계속해서 김태영 교수는 “읍면동 통리가 전국 3500여개 있는데 민초의 영역이다. 원래 아무도 간섭을 못하는 곳이다. 만약 읍면동장을 선출직으로 하면? 국회의원, 지자체장, 지방의원 모두 불편해할 것이다. ‘지금도 성가셔 죽겠는데…’라는 말이 나오는 판이다. 구조를 복잡하게 하면 욕을 먹고 의회가 중요하다 하면 욕을 먹는다. 이게 우리나라 문화다. 이걸 근본적으로 바꾸지 않는 한 지방자치는 어렵다. 자치를 하려면 당장 나부터, 나의 의식부터 바꿔야 한다. 그렇다면 주미자치 활성화를 어떻게? 현장에 가보면 주민참여예산제도도 잘 안 되고 위원 모집도 잘 안 된다. 이 잘못된 전통은 언제부터? 오늘 발제를 들어보니 일제 때부터인 것 같다. 국민들이 매우 수동적이고 눈치 보는 스타일로 바뀌지 않았나 싶다”고 밝혔다.

두 번째 지정토론자인 윤범기 MBN 기자는 ‘나의 주민자치회 참여기’라는 제목으로 실제 경험을 공유했다. 그는 전 한남동 주민자치위원 및 지역사회보장협의체 활동도 했으며 용산구 주민참여예산위원을 2회에 걸쳐 참여한 이력이 있다.

그는 먼저 주민자치회에 대해 “주민자치회가 ‘박원순 시장 사업’ 낙인이 찍혀 오세훈 시장 취임 후 폐지 수순을 밟은 것 같다. 예산 지원 없애고 상근자(간사)가 사라졌다. 주민자치위원회로 후퇴한 셈인데 위원 수는 절반으로 줄어들었고 회의수당도 사라지고 오히려 월 5만원씩 회비를 내야하는 상황이 됐다. 공무원들의 주민자치회에 대한 거부감도 꽤 컸다. 동장 직선제와 주민자치위원 추첨이 병행되어야 할 것 같다. 그리고 주민자치회 회의는 평일 저녁이나 주말에 해서 직장인들도 참여할 수 있게 해야 한다”고 제언했다.

이어 주민참여예산 심사와 관련해서는 “주민참여예산은 말 그대로 주민들을 위한 사업이 올라와야 하는데 동사무소 수리 등이 올라와 있고 심사에선 추가는 할 수 없고 감액만 가능하다. 4억 원 정도의 예산 중 아니다 싶은 항목을 깎았더니 결과적으로 불용예산 되어서 이게 일반예산으로 편입되어 결국 공무원 좋은 일(?)만 한 거 아닌가라는 생각이 들었다. 4억 예산 중 결과적으로 2억원이 보도블록 교체에 쓰였다. 현장에서 새로운 아이디어를 제시해도 ‘내년에 절차 밟아서 제안하라’는 얘기만 들었다. 이 주민참여예산 사이클을 현재 1년에서 6개월 혹은 분기별로 해야하지 않나 하는 생각이 들었다. 공무원 사업이 우선되는 경향이 있어서 주민들에게 보다 폭넓은 자율권이 부여되어야 할 것 같다”고 주문했다.

홍만표 세종시 정책협력관은 “주민참여예산제가 과연 현재 상황에서 필요성이 있는가라는 생각이 든다. 박원순 시장 때 도입되어 전국적으로 확산된 것으로 알고 있는데 중복행정으로 인한 낭비가 엄청 큰 것으로 알고 있다. 시군, 광역에서 하는 각종 공모사업도 중복 유사사업이 많아 보인다. 지방자치가 실시되고 민선 단체장 시대가 되면서 각 단체장들은 축제 행사를 엄청 크게 하고 있다. 연예인 행사가 되는 걸 보면서 주민자치의 의미도 사라지는 것 아닌가라는 생각이 든다. 점점 주민들이 하고 싶은 것들이 쓸려나가는 것 같다. 그렇다고 제도적인 부분만 비판하기는 어려운 것 같다”라며 “일본에서 17년 거주하면서 자치회를 피부로 느끼고 혜택도 받고 차별도 느꼈다. 주민세 1%를 주민들이 쓸 수 있게 주는 조례도 유명한데 세금을 주민들이 쓰겠다는 건데 이를 요구하는 건 당연한 것 같다. 내 돈을 공동체를 위해 쓰는 게 행정에 구걸할 일이 아니다. 우선순위를 정해서 당당하게 요구해야 한다”고 주장했다.

이어 홍만표 협력관은 “주민참예예산제의 맹점이 심사하는 위원들이 맨날 그 사람이 그 사람이라는 것이다. 공모사업도 안하던 사업을 해야 하는데 중복이 많다. 주민자치, 주민참여예산제 등은 지방의원들이 싫어하고 단체장도 불편해 한다. 권력층에서 싫어한다. 제도화 되어 있어서 하는 척만 하는 것”이라며 “활성화는 주민만 가지고 안 된다. 거버넌스, 협치를 해야 한다. 다함께 참여해야 한다. 우선순위를 정해서 움직여 나가야 한다. 또 주민참여예산, 주민자치는 하고 싶은 사람만 시켜서는 안 된다. 그 사람이 그 사람이고 고인물, 회전문인사가 된다. 이렇게 하면 안 된다. 공모, 추천 받지 말고 추첨제로 하는 게 좋을 것 같다”고 제시했다.

전영기 <시사저널> 편집인은 “전상직 교수님의 언어 조탁능력에 많이 배운다. 주민의식도 깨우쳐 주신다. 주민자치가 잘 논다는 것은 소통이다. 그런데 주민자치회, 누가 위임을 했나? 이에 문제의식을 가졌던 게 베네수엘라, 브라질 사례를 왜 배워야 하나? 대한민국이 이미 선진국인데. 베네수엘라 차베스 정권은 2013년 전후 야당이 다수당이 되자 국회의원보다 더 많은 인원으로 전국 주민의회 만들어 동원했다. 이것도 또 하나의 대표조직? 명백한 포퓰리즘이다. 수당 받고 참여하는 것을 끌어들여서 세금을 10년 간 1조를 썼다. 주민자치의 이름으로 시민단체 통해서. 오세훈 시장이 이걸 싹 자른 건 잘했다는 생각이다. 말이 좋아 풀뿌리민주지, 국민이 세금 내는 거 가지고 단체장들이 자기 정파를 위해 돈 쓰게 만들어놓고 교묘히 주민자치라고 하고. 이런 문제의식을 가지고 지적했던 것이다. 주민을 위해서 한다고 하는 거 그만하자. 주민이 직접 해야 한다. 그럼 어떻게 해야할까? 거버넌스, 협치를 해야 한다. 말로만 풀뿌리민주 얘기 그만하고 위-아래가 같이 해야 한다”라며 “행안부 표준조례는 바꿔야 한다. 이건 행안부 장관이 하면 된다. 지방분권법의 모순은 여야를 압박해서 법을 바꾸도록 해야 한다. 또 하나, AI,로봇시대, 반려동물시대인데 주민자치 친목도모보다 앱, AI를 껴안고 살고있는 시대다. 이런 시대에 주민자치는 어때야 하는가? 고민이 필요할 것 같다. AI, 동물과 함께 하는 주민자치는 없을까라는 식으로 말이다”라고 제안했다.

마지막 지정토론에 나선 채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수는 “현재 동 단위 주민자치회 위원들은 주민 직선 아니고 공개추첨, 동장추천 50명으로 구성되고 있다. 이러한 현실을 고민할 필요가 있다. 현실적으로 읍면동 주민자치회 운영이 불가능 하니 실질적으로 자치할 수 있는 수준의 범위를 통리 단위로 내려서 주민총회를 결성해 위원을 직선해 운영하는 모델을 제시하셨는데 지금 종로에서 시범모델을 만들기위해 실천하고 있는 것으로 안다. 통치성은 국가, 광역, 시군구, 읍면동, 통리 단위 등 여러 층위가 있다. 통치성 개념은 어렵다. 푸코는 거버넌스 수준을 넘어서 통치성이 작동한다고 보았는데 이를 어떻게 포착해 다뤄나갈 것인가가 문제다. 이러한 점을 연구하면서 이제야 주민자치와 만나는 지점이 보이는 것 같다. 인구소멸, 저출산, 고령화 등 당면한 난제를 해결하기 위해 지방, 읍면동, 통리 수준에서 우리가 어떻게 행동해야 하는가, 발제에서 이에 대한 해답을 주는 것 같다. 함께 많은 고민이 필요할 것 같다”고 평했다.

이어 채진원 교수는 “통치성에 대해 푸코는 품행을 어떻게 인도해야 하는가로 보았다. 법적, 규범적 이데올로기 등 여러 수준이 있는데 품행 관리 수준을 중요하게 보았다. 사람을 움직이게 하는 덕목인 자율, 자발, 자생성을 어떻게 잘 실천할 것인지, 품행 지도/인도를 어떤 수준에서 할 것인지, 관제화 관치화된 주민자치를 어떻게 자유롭게 연대하는 주민자치로 실질화 할 수 있을 것인가, 상층단위 즉 중앙집권적 권력구조, 중앙정당을 어떻게 제어할 것인가가 중요하다고 생각한다”고 밝혔다.

다음으로 참석자 자유질의시간이 이어졌다. 먼저 “추첨 먼저 한 다음 지원하게 하는 것에 100퍼센트 찬성한다. 임차인이어서 일부러 주민자치회에 참여한 것도 있는데 통리 주민자치회가 되면 혹시 그 지역에 자가 소유자만 참여할 수 있다는 인식도 줄 수 있다는 우려가 있다”는 의견에 대해 발제자는 “주민자치회원은 소유권 중심이 아닌 거주민 중심이 되어야 한다. 정주의식이 가장 중요하다. 물론 서울에서 정주의식을 갖기가 쉽지않지만 소유자 중심이 아니라 거주자 중심으로 어젠더를 가져가야 한다”고 강조했다.

이어 “사상이 어떻게 현실로 귀결될 수 있을지 사상-현실이 어떻게 연결될 수 있을지 잘 느낄 수 있었다. 그동안 국민의식만 가지고 있었는데 ‘주민의식’에 대해 생각하는 계기가 됐다. 굉장히 좋은 말씀이다. 생각해봐야 할 것이 국민의식이 지나치면 국가위기시에 신민으로 전락 가능성이 있어서 국민 외에 다른 정체성을 가질 필요가 있다. 작은 지역단위에서의 주민이 신민으로의 전락을 막을 수 있는 방법인 것 같다. 그러나 주민자치 환상에서 벗어나야 한다? 현실은 일부 정치세력에 의해 악용, 오염된 사례에 대한 언급도 있었는데 좀 과도한 내용도 있는 것 같다. 다만 양극화는 우리사회의 큰 위기이고 민주주의 위기에 빠지는 것을 막을 필요가 있다. 새로운 생각, 새로운 제도화를 고민해야 할 것”이라는 의견도 나왔다.

전상직 교수는 “읍면동장 선거가 가장 중요할 것 같다. 프랑스의 경우 시도, 시군구, 읍면동장 선거를 다 하고 있다. 시군구와 읍면동 임무를 분리해서 직선하면 문제 없을 것이다. 단지 정치인들이 곤란한 것을 계산해서 막고 있다는 생각이다. 마을 작은 음악회 같은 행사는 돈 없어도 마음만 합하면 충분히 할 수 있다. 경제력, 시간, 재주 많은 은퇴인력이 굉장히 많다. 이 사람들을 어떻게 등쳐서(웃음) 자기도 재밌고 동네도 재밌게 만들까가 관건이다. 그런데 지금 주민자치 정책은 그런 기획이 불가능하게 되어 있다. 동장, 지방의원에 의해 제지되고 있다”라며 “주민 회비를 걷어서 해야 자치가 된다. 그런데 그렇게 회비를 낼 수 있도록 어떻게 만드느냐의 문제인데 회비를 걷는다고 하면 저항을 엄청 받을 것이다. 그 뒤에 정치세력이 항상 있다는 것이다. 베네수엘라 차베스의 사례는 앞으로도 경계해야 할 포퓰리즘 대중선동조직 중 하나다. 추첨제에 대해 많이 말씀을 하시는데 주민 전원이 투표해서 위원을 선거하면 되는 것이지 왜 위원이란 무리를 만들어놓는 것인지, 또 그런 프레임에 우리는 왜 넘어가는 것인지 답답한 현실이다. 주민들이 직접 뽑으면 된다. 그리고 추첨제라고 하더라도 전 주민을 대상으로 추첨하면 모를까 소수 지원자 중에서 추첨하는 건 적절치 않다고 본다. 보다 많은 사람들이 지원할 수 있게끔 주민자치위원을 누구나 하고 싶어하는 것으로 만들어주면 되는데 최악으로 만들어놓고 지원자 중에서 추첨을 한다? 적절하지 않다”고 밝혔다.

사진=문효근 기자