‘종로형 주민자치’ 구축을 위한 올바른 방향 찾기에 나선 <종로형 주민자치 실질화 교육 연구>이 진행되는 가운데 6일 종로구청 12층에서 열린 8강은 서울시 조례 분석 및 종로구 제도설계 2부로 진행됐다.

먼저 1부 강의는 김필두 건국대 겸임교수의 ‘서울시 조례 비판’으로, 마포구 주민자치회 설치․운영 조례를 통해 체계적 분석과 세세한 비판이 이뤄졌다.

첫 번째로 지적된 것은 본 조례가 모법에 해당되는 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’(이하 ‘지방분권법’)을 원천적으로 위배하고 있다는 점이다. 지방분권법에 따르면 ‘주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다’라며 다만 ‘행정안전부장관이 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치․운영할 수 있’다고 되어 있다. 그러므로 별도의 법 제정 없이 만들어진 조례에 의한 주민자치회 운영은 원천적으로 법률상 무효라는 설명이다. 또 하나 결정적으로 중요한 것은 지방분권법 조항에 있는 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’가 구 조례에 오면 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이라는 대목이 빠진 채 담겨 있어 법률을 정면으로 위반한 것이라는 지적이다.

행정안전부․서울시 표준조례 답습 자치구 조례의 모순

강의에 따르면, 이처럼 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이라는 부분이 조례에 빠짐으로서 주민자치회는 주민을 대표하지 못하면서 마치 주민을 대표하는 것처럼 호도하고 있으며, 특히 ‘주민총회’라는 용어로 주민자치회의 회원이 되지 못하는 주민들의 참여를 애매하게 규정하고 있다는 것이다.

‘주민자치회’의 명칭 규정에 대해서도 문제가 제기 됐다. ‘주민자치회’라는 이름으로 일률화 하는 것은 각 지역의 정체성이나 특성을 약화시키는 반 자치적인 조항이라는 것이다. 또 주민자치회 위원 정원을 50명 이내로 규정하는 것 역시 자치를 제한하는 조항이라고 김필두 박사는 밝혔다. 이 대목에서 모순이 등장하는 것이 ‘주민’ 대신 등장한 ‘위원’의 존재다. 주민자치‘회’라고 하면서 회원은 없이 난데없이 ‘위원’이 등장한 것은 조직의 성격에 맞지 않는 것이다.

다음으로 지적된 것은 사전교육 6시간을 이수한 사람만이 위원이 될 수 있는 자격을 취득할 수 있다는 것이다. 그렇다면 마포구 조례에서 ‘주민자치학교’라고 칭한 교육은 누가 운영하는 것일까? 김필두 교수는 “이를 관료가 운영하면 관료가 필요한 교육을 하고 관변단체가 운영하면 관변단체가 필요한 교육을 한다. 주민자치는 주민들이 하는 것이요 주민들이 하지 않으면 자치가 아니다. 교육권에 대해 분명하게 조례가 자치원칙을 맞도록 정해야 한다. 교육기회 역시 시간을 다양화해 누구든 원하는 사람이 편하게 이수할 수 있도록 해야 한다. 출석교육 만이 아니라 다양한 형태로 가능하도록 열어주고 다양한 기관의 교육도 인정해야 한다. 교육이 주민자치위원의 조건이 된다면 평등의 원칙에 정면으로 위배된다. 주민자치회 위원의 자격은 자치회 회원인 주민들이 회칙에서 정할 몫이다. 조례가 개입할 사항이 전혀 아니다”라고 강하게 지적했다.

위원 선발 방식에 있어서도 비판이 제기됐다. 강의에 따르면, 주민이 회원이라면 따로 ‘구청장의 위촉’ 같은 것은 필요 없다. 또 주민이 위원을 직접 뽑으면 현재와 같은 ‘추첨/추천에 의한 위원 선발’ 등은 다 필요 없어지는 것이다. 주민자치회 위원의 선출은 주민자치회의 성공 여부를 결정짓는 중요한 일이기에 주민들이 의사와 관계없이 추첨으로 뽑는 것이 아니라 주민 합의에 기반해 정하여야 한다. 주민자치회 위원의 임기 역시 주민들이 회칙에서 규정할 몫이다. 조례에서 개입할 사항이 아니다. 구 조례에서 규정하고 있는 다른 많은 사항들도 마찬가지다.

강의에 따르면 특히 ‘자치계획’ 같은 사항은 분권으로 주민에게 자치권이 주어졌을 때 수립할 수 있는 것이다. 주민자치권이 전혀 분권되지도 않았는데 자치계획을 수립하라고 조례에 명기하여 강요하는 것은 주민자치에 전혀 맞지 않는다. 더구나 구 조례는 주민자치회가 작성해 주민총회에서 의결한 계획을 시군구 장에게 제출하도록 하고 시군구 장은 이 계획을 검토하여 통보하도록 하고 있어 주민자치권을 훼손시키고 있다.

김필두 교수는 이처럼 굳이 조례에서 세세히 정하지 않아도 될 사항들에 대해서는 규정하고 있으면서도 명확한 규정이 필요한 ‘관계기관과의 관계’ 등은 두루뭉술하게 언급되어 있는 점을 지적하며 강의를 마쳤다.

 

‘민주공화마을 만들기’ 주민자치 기본원리

2부에는 전상직 한국주민자치학회장이 지난주 실시한 ‘종로형 주민자치 실질화 제도’ 강의를 이어갔다. 전 회장은 서두에 민주, 공화, 자치 그리고 평등과 자유의 의미를 한 번 더 강조했다. 이와 함께 자유와 민주의 배치에 대해 모순이 아닌 긴장 관계라 말하고 사회적 합의로 마을의 ‘공공’을 형성하고 마을을 ‘민주공화마을’로 만드는 것이 주민자치의 기본원리라고 설명했다.

이어 주민자치의 의미를 되새겼다. 전상직 회장은 국가자치, 지방자치, 주민자치를 말하면서 “분권은 고유한 구역과 계층으로 분권하여야 한다(중복금지, 대립금지). 분권된 구역과 계층은 주민들이 자치할 수 있도록 분권하여야 한다(입법-조직인사-재정권). 주민자치는 주민들이 자유로운 의사와 민주적 절차로 이루어져야 한다(간섭금지)”는 점을 분명히 했다.

한국인의 대표적 주거형태로 떠오른 ‘아파트 주민자치회’와 관련한 내용도 짚었다. 그는 “공동주택관리법, 시행령, 시행규칙을 싹 다 살펴봤다. 아파트 입주자대표회의(이하 입대의)는 소유자 중심이고 사용자는 후순위다. 철저히 소유자들로 입대의가 구성된다고 볼 수 있다. 이 점에서 소유와 관계없이 거주민 중심인 주민자치와 다르다. 단 동 대표는 4명 이상으로 하되 뽑는 구역 규모는 입주민이 정할 수 있게 되어 있고 선거관리위원회도 의무적으로 만들게 하고 있다. 동 대표는 주민들이 직선한다. 동 대표들이 모여 입대의를 구성하고 임원도 선출하며 관리규약도 만든다. 주민자치회보다 훨씬 자치적으로 되어 있다”고 설명했다.

전상직 회장은 또 “주민자치회와 입대의는 구조와 특성이 매우 다르다. 아파트의 경우 결정권, 의결권은 입대의에 있지만 집행권은 관리주체에 있다. 아파트 입대의와 주민자치회를 합치려면 삼중구조가 되어야 한다. 단지는 주민자치회 하나로 묶을 수 있다 해도 단지 안에 통이 여러 개 있는데 이게 계단, 라인으로 되어 있지 않아 양립하기 어려운 구조로 되어 있다”고 지적했다.

주민자치센터 프로그램에 대한 언급도 있었다. 전상직 회장은 “노래교실, 요가 등만 할 게 아니라 우리네 삶의 힘든 얘기를 나눌 수 있는 프로그램, 우리가 사는 방법을 연구하고 배우고 찾을 수 있는 강의, 행사도 만들어볼 수 있다. 근데 지금 주민자치회는 이런 것들을 할 수 있는 구조가 아니어서 안타깝다”고 밝혔다.

종로구 주민자치가 실질적으로 작동하려면?

종로구 현실과 관련해 상업지역의 주민자치회에 대한 분석과 진단도 나왔다. 전상직 회장은 현 종로구 주민자치위원회의 지역별 특성과 구역을 분석해 설명했다. 그는 “종로1,2,3,4가동은 대표적인 상업지역인데 주민자치위원회가 원활히 운영될 수 있을까? 과연 현실적으로 동 단위 주민자치회가 가능할까? 이 정도 규모 지역에서 주민들 개개인이 만난다는 것은 불가능에 가깝다. 인사동의 경우 전통문화보존회, 상가번영회 같은 지역조직과 상관없이 주민자치위원회 운영이 가능할까? 지역 단체들이 주민자치위원회에 다 들어와서 활동을 해야 한다. 삼청동에서부터 팔판동, 화동, 소격동, 사간동, 송현동, 안국동까지 이 동네들은 한 주민자치위원회로 묶이기 어렵다. 동숭동, 이화동, 연건동도 마찬가지다. 구역에 대한 재설계가 절실하다”고 짚었다.

전상직 회장은 “주민자치회는 과업조직이 아니라 우리 삶을 사는 조직이다. 내게 필요한 일, 중요한 일을 이제는 찾아서 한번 같이 해보자는 것이다. 이번에 종로구 주민자치회에서 조례, 얼개를 다 만들어야 한다. 조례에 들어가야 할 것, 그리고 자치회 규칙으로 만들어야 할 내용이 다르다. 가장 큰 문제는 통리 주민자치회를 만든다 하면 통리회 설립추진위원회 겸 선거관리위원회를 조직해야 한다. 통리 주민자치회를 만들려면 이번 교육을 받으신 여러 분들이 일일이 주민들을 만나 여기에 대해 설명할 수 있어야 한다. 다음 교육이 마지막 시간인데 미리 설계, 조례 초안을 만들어서 보내드리면 미리 살펴보시고 오셔야 한다. 조례안이 나오면 결국은 구의회를 통과해야 하니까 어떤 전략으로 어떻게 조례가 통과되게 할 수 있을지도 고민하셔야 한다”고 당부하며 교육을 마쳤다.

사진=문효근 기자