‘종로형 주민자치’ 구축을 위한 올바른 방향 찾기에 나선 <종로형 주민자치 실질화 교육 연구>이 13일 종로구청 12층에서 열린 마지막 강의 및 수료식과 함께 대단원의 막을 내렸다.

이날 1부 강의는 이동호 변호사(법무법인 온다)의 ‘주민자치회의 법적 기반 그리고 문제점’, 2부는 윤왕희 서울대 한국정치연구소 연구교수의 ‘주민 조례 발안의 요건과 절차’, 3부 강의는 전상직 주임교수(한국주민자치학회장 겸 중앙대 특임교수)의 ‘종로구 주민자치회 시범실시 조례 초안’, 그리고 수료식 및 주민자치사 3급 자격증서 수여식으로 진행됐다.

1부 강의 ‘주민자치회의 법적 기반 그리고 문제점’에서 이동호 변호사는 “주민자치회의 법적 기반으로는 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」(이하 ‘지방분권법’)과 행정안전부가 주민자치회 시범실시를 지원한다는 명목으로 배포한 「주민자치회 시범실시 및 설치ㆍ운영에 관한 조례」(이하 ‘시범조례’)를 들 수 있다”라며 “이 ‘시범조례’는 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 법령에 위배되거나 공익을 해하는 내용이 안 생기도록 일선 지자체에 참고로써 활용되도록 행정안전부가 제시한 것으로 법규가 아니고 지방자치단체가 이를 따를 의무도 없다. 그러나 대부분 지자체의 주민자치회 조례가 이를 거의 그대로 따라서 제정ㆍ시행되고 있어서 시범조례를 실질적인 법적 기반으로 볼 수 있다. 행안부조차도 이를 ‘표준조례’(과거에는 ‘조례준칙’)라고 지칭하여 마치 강행성이 있는 것처럼 홍보하고 있을 정도”라고 지적했다.

이어 이 변호사는 주민자치회 관련 법규의 제․개정 경과를 설명하며 “2010년 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’ 제정 때부터 지금까지 주민자치회에 관한 별도 법률은 아직도 제정되지 못한 채 지방분권법에서도 주민자치회의 설치, 기능, 구성에 관한 대강의 내용만 정해진 채 설치ㆍ운용되고 있다. 물론 현행 21대 국회에 주민자치회 관련 법률안이 7건 발의되어 있기는 하나 이 중 3개 법률안은 지방분권법의 3개 조문을 기존에 있는 지방자치법으로 그대로 옮겨 놓는 정도에 불과해 큰 의미를 두기 어렵고 나머지 4개 법률안이 별도의 법률로 제정하는 것이므로 의미가 있지만 국회 상임위 차원의 논의는 매우 부진했다. 주민자치위원회가 설치되기 시작한 때가 1999년이고 주민자치회가 법률에 처음 규정된 때가 2010년이고 현재 시범실시임에도 전국에 1000개 넘는 주민자치회가 설치ㆍ운영 중임에도 국회가 별도 법률을 제정하지 않고 있음으로 위헌·위법 상태가 지속되고 있는 셈이다. 오히려 주민자치회 시범실시가 전국적으로 확산되어 초기부터 주민자치를 심각하게 왜곡하고 있는 상황”이라고 짚었다.

다음으로 이동호 변호사는 행정안전부 주민자치회 시범조례의 문제점을 조목조목 지적했다. 먼저 그는 “지방분권법 제40조 제1항은 ‘읍･면･동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’고 규정하고 있으나 주민자치회를 누가(지자체장 or 주민) 설치할 수 있는지, 각 ‘읍･면･동’에 복수의 주민자치회를 둘 수 있는지, ‘읍･면･동’보다 작은 예컨대 ‘통･리’ 단위에도 설치할 수 있는 가능성을 열어두고 있지 않다. 주민자치회 설치를 ‘읍･면･동’단위로 ‘단수’로만 제한할 경우 생활 단위성을 무시하여 주민자치를 오히려 왜곡할 소지 농후하다. ‘읍･면･동’의 크기도 지역에 따라 천차만별하여 지나치게 크거나 작을 경우 생활단위성을 전혀 반영하지 못하고 있다”라며 “그런데 행안부 시범조례는 주민자치회를 ‘시장(또는 군수, 구청장)이 설치할 수 있다’고 규정하여 주민자치회 설치 권한을 오로지 자치단체장의 권한으로만 제한하고 지역 여건에 따라 ‘읍･면･동’에 복수의 주민자치회를 설치할 수 있는 가능성도 원칙적으로 차단한 채 ‘인구․면적 등 지역 여건상 필요하다고 판단되는 경우’ 기존 주민자치회의 하부기구로서 분회(또는 지회) 형식으로 설치하는 것만 허용하고 ‘지역여건상 필요한지’ 여부도 주민이 아닌 지자체장의 판단에 위임해 버렸다. 이로 인해 주민의 의사는 무시된 채 획일적으로 ‘읍･면･동’ 단위 단수의 주민자치회로만 설치ㆍ운영되고 있는 것으로 보인다. 시범조례는 주민자치회의 민주적이고 자발적인 설치 및 구성 가능성을 차단한 채 읍ㆍ면ㆍ동 행정체제 기반 행정편의주의적으로 운영하여 주민자치회를 통한 풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여를 오히려 제약할 소지가 매우 크다”고 설명했다.

다음으로 이 변호사는 “지방분권법은 “읍･면･동 해당 행정구역의 ‘주민’으로 구상되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 규정하므로 주민자치회의 구성원은 엄연히 ‘주민’이어야 한다. 그러나 지방분권법은 지자체장은 조례로 정하는 바에 따라 주민자치회의 위원을 위촉할 수 있다고 하여 ‘위원’이란 신분의 근거는 두었으나 위원과 주민이 어떤 관계인지, 위원의 지위와 역할이 무엇인지에 대해서는 따로 정한 바 없이 조례에 위임해 버렸다”라고 지적하고 “그런데 시범조례는 ‘위원’을‘주민을 대표하는 주민자치회의 구성원’이라고 하여 아예 주민의 ‘대표자’로 설정했다. 또한 시범조례는 위원의 정의, 정수, 자격, 선정, 위촉 등에 대해서는 자세히 규정하고 있지만 정작 상위 규정인 법이 인정한 주민자치회 구성원인 ‘주민’의 참여에 대해서는 별다른 규정조차 두지 않고 있다. 이로써 주민자치회의 구성원에서 주민을 배제하고 10~30명 이내 한정된 규모의 위원으로 구성원을 대체해 버렸다. 나아가 2023년 7차 시범조례안에서는 위원조차도 주민이 아닌 읍면동장이 위촉하는 위원들로 구성된 위원선정위원회가 공개추첨하거나 선출하게 해 오히려 퇴행하고 있다”고 비판했다.

계속해서 이동호 변호사는 “다만 시범조례는 주민이면 누구나 참여할 수 있는 ‘주민총회’를 개최할 수 있고 ‘분과위원회’ 들 수 있도록 규정하고 있어서 주민자치회 구성에서 주민을 완전히 배제한 것은 아니라는 반론이 제기될 수도 있다. 그러나 주민총회는 주민자치 활동과 계획 등 자치활동을 논의ㆍ결정하는 토론회(‘주민공론장’)에 불과할 뿐 주민자치회처럼 고정된 구성원이나 회장ㆍ부회장ㆍ감사ㆍ간사 등의 조직 체계를 가진 상설기구가 아니다. 그나마 종전 규정에서는 총회를 의무적으로 개최하게 했으나 7차 개정안은 임의 개최로 변경하여 더욱 더 주민대표성을 상실한 소수 위원만의 기구로 전락시키고 있다. 또 분과위원회도 ‘필요한 경우 ~ 둘 수 있다’고 하여 필수 아닌 임의 기구로 설정하고 있다. 따라서 주민총회나 분과위원회를 근거로 시범조례도 주민을 주민자치회의 ‘구성원’으로 인정하고 있다고 보아서는 안 된다. 상위규정인 지방분권법에서 ‘주민’을 주민자치회 구성원으로 상정하였음에도 불구하고 하위 규정인 (시범)조례는 주민자치회 구성원에서 ‘주민’을 배제하고 한정된 숫자의 ‘위원’으로 대체해 버리고 지자체 조례도 무분별하게 동일한 내용으로 제정됐다. 이로써 지방분권법을 정면으로 위반하고 주민의 자치권을 침해하고 있다”고 평가했다.

이동호 변호사는 또 ‘주민자치회 위원에 대한 사전의무 교육 강제’ 조항도 비판했다. 그 어떤 선출직도 강제로 규정하고 있지 않은 6시간의 사전의무 교육을 주민자치위원에게는 부과하고 이는 점을 지적한 것이다. 이에 대해 그는 주민자치중앙회를 대리하여 헌법재판소에 헌법소원 청구를 진행해 결과를 기다리고 있다.

‘주민자치위원의 선거운동 자유 침해’ 조항도 마찬가지다. 행안부 표준조례는 주민자치위원에게 ‘정치적 중립의무’를 부과하면서 선거운동의 자유까지 제한하고 있는 것은 문제가 있다는 것이다. 이에 대해 이 변호사는 ‘무보수 명예직인 주민자치위원에게 과도한 정치적 의무를 부과한 것’으로 보고 ‘사전의무 교육 강제’ 조항과 마찬가지로 현재 헌법소원 청구 중이라고 밝히며 강의를 마무리했다.

2부 강의는 윤왕희 교수의 ‘주민 조례 발안의 요건과 절차’로 종로구 주민들이 새롭게 축조한 ‘주민자치회 시범실시 조례’를 어떻게 법제화할 수 있을 것인가에 대한 방법과 과정에 대한 내용이었다.

윤왕희 교수는 “지방자치 조례는 단체장과 지방의원이 의회에 제출하는 방법, 여기에 주민들도 직접 제출이 가능한데 이 제도가 바로 ‘주민조례발안’이다. 이전에 비해 요건을 낮추고 과정도 쉽게 바뀌었다. 직접민주주의 요소를 띠고 있는 것”이라며 “그런데 주민자치회 관련은 현재 모법이 따로 없는 상태다. 지방분권법에서 ‘주민자치회 설치와 운영 등에 관한 내용은 따로 법률로 정한다고 해놓고 아직 만들어진 법률이 없는 상태이기 때문이다. 이게 바로 주민자치회법의 허점이자 기회이기도 한데 그렇기 때문에 조례를 만들 때 더 많은 상상력을 발휘할 수 있다. 예컨대 주민자치위원 선발에 대한 내용만 해도 ‘지방자치단체장이 위촉한다’고 되어 있지만 선발방법에 대해서는 따로 정해진 것이 없기 때문에 방법은 얼마든지 열려있다. 모든 방식이 다 가능하다. 다만 선발된 위원들은 종로구청장의 위촉장만 받으면 되는 것”이라고 설명했다.

이어 윤 교수는 “주민자치회법을 주민조례로 발안할 경우, 그렇다면 이전법의 개정이냐, 제정이냐 질문을 던질 수 있는데 ‘제정 조례’로 할 수 있다. 기존에 종로구에 비슷한 이름의 조례가 있는데 ‘주민자치회 시범실시 설치 및 운영에 관한 조례’이다. 그런데 이번 주민발안은 기존 조례를 개정하는 게 아니고 아예 이름을 바꿔서 제정을 하면 된다. 이는 청구 제외 대상도 아니어서 충분히 제정이 가능하다”고 덧붙였다.

그렇다면 요건은 어떻게 될까? 일정 수 이상의 주민이 연대서명을 해야 한다. 이는 해당 지역의 인구수에 따라 서명인 수의 비율이 달라지는데 종로구의 경우 청구권자 총수의 1/70명, 즉 종로구 청구권자 총수 약 129,816명이라고 할 때 1,855명 이상의 주민 연대서명이 청구 요건이 된다. 여기에 동별 할당 수는 따로 없으며 서명 요청기간은 시작 후 3개월이다. 약 2주간의 법정 선거기간은 이 3개월에서 제외 된다. 청구인의 대표자 또는 수임자가 서명 요청을 할 수 있다. 또 일일이 수기서명을 받았던 이전과 달리 최근에는 온라인을 통한 전자서명도 가능해 한결 그 과정이 간편해졌다.

주민들의 연대서명이 완료되면, 지방의회 의장에게 청구인명부 제출-청구의 수리 및 각하-주민청구조례안 발의(청구의 수리 후 1개월 이내)-주민청구조례안 심사 및 의결(청구의 수리 후 1년 이내, 한 차례에 한해 1년 연장 가능) 등의 과정을 거치게 된다.

윤왕희 교수는 “이제까지 주민조례발안은 총 337건 청구 그 중 145건이 가결된 것으로 나타났다. 현재 심사가 진행 중인 건까지 고려하면, 요건을 갖춰서 올릴 경우 가결 가능성이 충분히 높아보인다. 내용 상 주민자치회 조례 청구 건은 없어서 이번에 종로구에서 추진을 하면 의미 있는 첫 시도가 될 것”이라고 짚었다.

마지막 강의는 전상직 회장이 직접 축조한 ‘종로구 주민자치회 시범실시 조례’ 초안 내용을 설명하는 시간이었다. 전 회장은 ‘통회’ 및 ‘아파트 주민자치회’, ‘동회’ 설치, 구 주민자치협의회 설치, 회원 및 회비 규정 등의 내용을 담은 변화된 내용의 조례 초안을 자세히 소개하며 “주민자치는 소수가 하는 게 아니고, 한 사람이 할 수 있는 것을 두 사람이 나눠서 하면 더 좋고 더 많은 사람이 나누면 더 더 좋다. 인간관계는 많으면 많을수록 더 풍부하게 형성된다. 주민자치의 목적은 이웃사촌을 만드는 것이지 일꾼을 만드는 게 아니다. 방향을 잘 잡고 나가야 한다. 주민들끼리 이웃사촌이 되어 동네일도, 구청일도 노는 것 같이 일하는 게 목적”이라고 강조했다.

그는 또 “밀가루에 물이 있어야 반죽이 되듯이 주민들 사이에 소통이 있어야 주민자치회로 뭉칠 수 있게 된다. 또 밀가루 반죽에 이스트가 가미되어야 부풀어서 빵이 될 수 있는데, 이 이스트의 역할을 하는 게 리더십이다. 리더십은 ‘안 되는 일을 되게 만들고 되는 일은 더 잘 되게 만드는 것’이다. 리더십이 없으면 주민자치회는 망한다. 리더십이 부족할 때 어떻게 도와주느냐의 문제도 중요하다. 막힌 생각을 하지 말고 탁 열어서 어떻게 하면 우리 동네사람들이 재밌고 친하게 이웃사촌이 되어서 멋있게 지낼 수 있을까, 여러분들이 생각해주신다면 안될 게 아무것도 없다”고 힘주어 말했다.

모든 강의가 끝난 후 수료식이 진행됐다. 수료식장을 찾은 정문헌 종로구청장은 “마지막 수업까지 다 끝나고 이제 수료증을 받으시는데 나름 의미 있고 주민자치를 활성화 시키는데 더 일조하는 힘이 나는 교육이 됐기를 기대한다. 지방자치, 주민자치는 역사적 흐름으로 봤을 때 유럽, 일본보다 경험이 없다. 우리는 중앙집권제 역사였기에 지방분권의 경험이 별로 없다. 다만 중앙집권제 경험이 있었기에 개발독재시대에 빠르게 경제발전을 이룰 수도 있었을 것이다. 물론 민족 자질도 있었겠으나 중앙집권제 경험으로 일사분란하게 움직일 수 있었기에 장단점이 다 있었다고 본다. 최근 잼보리 사태에서도 볼 수 있었듯 그렇게 빠른 문제 해결은 우리밖에 못했을 것이다. 이 역시 중앙집권 경험의 일사분란함이 있었기에 가능했을 수도 있다”라고 서두를 꺼냈다.

이어 그는 “21세기들어 AI 등 사회가 이렇게 변해가고 있는 가운데 청년들의 사고방식 틀 자체가 변화하는 게 보인다. 젊은이들 사고를 우리가 이해할 순 없어도 인정하고 받아들여야 할 것이다. 지방자치를 받치고 있는 게 주민자치다. 이게 잘 돌아가야 진정한 지방자치가 될 수 있다. 가장 작은 단위에서 주민자치가 시도되고 활성화 되어 점점 시군구, 광역시도까지 올라가 주민자치가 활성화 될 수 있다. 유럽, 일본과 다르게 중앙집권의 경험이 있는 상태에서 지방자치, 주민자치를 활성화 시키는 작업을 하는 것, 이 두 개가 융합되면서 굉장히 새로운 표본을 만들어낼 수 있다는 생각이 든다. 그런 시도를 종로에서 해봤으면 좋겠다는 바람이다. 그 과정에서 지혜를 모아주시고 앞장 서 주셨으면 좋겠다”고 격려했다.

계속해서 지난 8월부터 3개월에 걸친 교육을 열심히 수강하고 필기시험까지 통과한 총 35명의 교육생에게는 ‘주민자치사 3급’ 자격증이 동행족자와 함께 수여됐다. 전상직 회장이 자격증서와 족자를 교육생들에게 전달했으며 정문헌 구청장이 수료생 한 사람 한 사람을 격려하고 축하했다.

사진=문효근 기자