인간존엄성과 공동선, 연대성과 보조성 등 주민자치의 기본원리에 대한 성찰로 주민자치의 본질에 대해 한 번 더 생각할 수 있는 기회가 마련됐다. 한국주민자치학회는 11일 서울 인사동 태화빌딩에서 ‘21세기 상호부조론과 주민자치의 원리’를 주제로 제87회 주민자치 연구세미나를 열었다.

먼저 첫 번째 발제에서 장석준 정의당 부설 정의정책연구소장이 딘 스페이드(Dean Spade)의 저서 21세기 상호부조론: 자선이 아닌 연대(원제 Mutual Aid: Building Solidarity during This Crisis and the Next)의 주요 내용을 소개했다. 이어 두 번째 발제는 허선 한국주민자치중앙회 대외협력회장이 ‘주민자치의 원리’에 대한 발표였으며, 지정토론에는 남창우 경북대 행정학과 교수, 이관춘 연세대 객원교수, 채원호 가톨릭대 행정대학원장이 참여했다. 이번 세미나의 좌장은 박희봉 중앙대 행정대학원장이 맡았다.

 

인간존엄성 공동선 연대성 보조성 ‘주민자치 기본원리’

허선 회장은 발제 서두에서 “전상직 한국주민자치학회장은 주민자치 기본원리로서의 4가지 즉 인간의 존엄성, 공동선, 연대성, 보조성을 제기했다. 공동선(common good)은 집단이든 개인이든 자기완성을 더욱 풍만하고 용기 있게 추구하도록 하는 사회조건의 총화라고 규정하고, 인간의 존엄성(human dignity)은 사회의 기초이며 목적인 인간이 모든 제도와 조직의 척도가 된다고 제시했다. 연대성(solidarity)에 대해서는 개인들의 능력을 초월하는 목표를 달성하기 위하여 관계가 중대하다고 언급했으며 보조성(subsidiarity)은 하위집단이 할 수 있는 일에 상위집단이 개입하는 것은 질서 교란이라고 설명했다”라며 “아울러 연대성 부분에서 주민자치의 본질은 주민들이 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 것이고 주민이 ‘함께’하는 것이 주민자치라고 했다. 주민들이 소통하고 단합하는 것이 필수이며 참여와 동기이론도 가져왔다. 보조성 부분에서 분권을 주민자치의 필요조건으로 규정했으며 분권아래에서만이 주민의 자발성, 자주성, 자율성이 활동할 공간이 생긴다고 설명했다. 또 주민자치의 주체가 바로 존엄성을 가진 인간임을 기본으로 전제했다. 오늘 발표에서는 이 네 가지 주민자치 원리 즉 연대성, 보조성, 공동선, 인간의 존엄성의 개념을 좀 더 깊게 파악하고자 한다”고 밝혔다.

허선 회장은 먼저 에드먼드 아큐(Edmund Aku)의 저서 <연대성, 보조성 그리고 공동선: 공동체와 사회적 결속을 위한 기본 원칙(Solidarity, Subsidiarity and Common Good: Fundamental Principles for Community and Social Cohesion)>의 내용을 기반으로 설명했다.

발표에 따르면, 저자인 에드먼드 아큐 박사는 연대성, 보조성, 공동선이 공동체의 조화(harmony)를 확보하는데 필수적이라고 제기하고 공동체와 연대성의 긴밀한 관련성, 연대성의 작동원리를 설명했다. 공동체의 조화를 위해 자연스럽게 공동선과 보조성이 필수적이고 공동체에서 공정한 관여, 자원의 공정한 배분을 위한 조건들이 이 원칙에 귀속되며 따라서 이 세 원리들이 사회적 결합을 위해 상호작용하며 서로 보완적인 원리임을 강조했다. 보조성을 다층적 기관간 업무권한(competence)의 적절한 배분의 원칙 즉 권한이 가능한 한 기초단위(base)에 근접하게 배분되어야 한다는 점에서, 공동선의 원리는 연대성과 보조성을 묶어주는 기능을 하기 떄문에 연대성, 보조성, 공동선 원리가 내적인 결합과 상호의존성 때문에 생태적으로 연결된 개념으로 설명했다.

어어 허선 회장은 “연대성을 감정적(empathetic) 연대성과 공감적(sympathetic) 연대성으로 구분하고 있는데 감정적 연대성은 적대적 관계에서도 합의하고 연대하는 것이며 좋은 협력의 메커니즘(out-group)이라 할 수 있다. 그런가하면 공감적 연대성은 집단 내(in-group)에서 자동적이고 생래적인 것이며 공동운명체, 이익의 공동성에 기초한다고 볼 수 있다”라며 “연대성과 공동체의 관계를 보면 연대성은 인간공동체의 진정한 시작점이 되며, 그 존재 이유가 공동체안의 단일성뿐 아니라 다양성에도 기한다. 또 공동체를 유지시키는 기본적 원리이며 상호의존성에 따른 상호책임의 권리가 작동된다. 연대성은 법적책임을 넘어 공익정신과 행동을 필요로 한다”고 짚었다.

 

연대성, 인간공동체의 진정한 시작점…보조성과 동전의 앞뒷면

발제에 의하면, 보조성은 연대성과 동전의 양면과 같은 것으로 연대성은 개인주의와 대립하고 보조성은 집단주의와 갈등을 빚게 되며 극단적 집단주의에 대처하는데 보조성의 원리가 원용된다. 여기에서 ‘연대적 보조성’의 개념이 나오는데 이는 공동선은 연대를 향하고 보조성은 인간존엄성의 실현으로 향한다. 이는 또 개인이나 하위기관이 잘할 수 있는 분야에서의 상위기관의 불간섭이 요구 된다.

계속해서 발표자는 보조성 원리의 역사와 관련해 “가톨릭의 사회철학인 보조성은 19, 20세기 자유주의와 사회주의에 대한 가톨릭의 대응하는 과정에 근거를 두고 있다. 이는 다시 아퀴나스 더 나아가 그리스철학, 심지어 성경에까지 거슬러 올라간다”라며 “정치인들이 국민에게 권력을 주겠다는 보조성의 원칙을 정치구호로 내세워 선거에 이겨도 실현되지 않는 문제가 있다. 보조성의 원리는 느슨한 연방주의와 지방분산주의 체제에 적합한 원리”라고 소개했다.

이어 ‘공동선’에 대해 허선 회장은 “공동선은 논쟁적 개념이며 역사적으로 그 개념내용이 변천되어 왔고 주장하는 사람에 따라 그 의미가 천차만별”이라며 전근대시대부터 중세, 근대에 걸친 개념의 역사와 전환을 언급했다. 이에 따르면, 플라톤과 아리스토텔레스는 ‘공공선’을 ‘시민의 완전한 미덕(선)’ ‘시민권의 공공선’으로 인식했다면 계몽기에는 공동선이 ‘사적 선(private goods) 총합’으로 인식했다. 그리고 1962년 제2차 바티칸 공의회에서는 ‘인간이 충분히 그리고 보다 쉽게 자신의 완성을 가져올 수 있는 사회적 삶의 모든 조건들의 총합’으로 재정의했다. 모든 사람 모든 기관이 전체에 대한 책임이 있기 때문에 그 모든 사람과 기관의 선(Good)의 합계가 공동선이라는 것이다. 그러므로 공동선과 보조성의 원칙은 연대하는 인간의 존엄성으로 향하며, 국제적 협력과 인간의 통합적 개발이 필요한 시대가 됐다. 공동선은 인간의 존엄성에 의해 모든 인간이 품위 있는 생활조건을 가질 권리를 희망하는 것이다.

다음으로 발제자는 ‘가톨릭 사회 교리’적 측면에서 인간 존엄성, 공동선, 보조성, 연대성의 원리를 설명했다. 발표에 의하면, 인간은 근본적으로 사회적 존재이며 이것은 관계적 주관성을 바탕으로 한다. 인간은 자유와 책임을 지닌 존재로서 동료 인간과 협력해야 할 필요성을 깨닫고 그들과 지식과 사랑의 친교를 나눌 수 있는 능력을 지니고 있다. 또 사회생활의 모든 측면은 공동선의 원리와 관계를 맺어야 완전한 의미를 가지게 되는데 공동선의 원리는 모든 인간의 존엄성, 일치, 평등에서 나오는 것이다. 공동선은 사회의 모든 구성원을 포함한다. 공동선을 달성해야 할 책임은 개개인뿐 아니라 국가에게도 있다. 공동선은 국가 권력의 존재 이유이기 때문이다. 아울러 재화의 보편 목적의 원칙은 인간이 이 재화들의 기원과 목적을 잊어버리지 않도록 도덕원칙들에 입각한 경제관을 키워나감으로써 공평한 세상, 연대하는 세상을 실현할 수 있게 한다. 이러한 세상에서 부의 창출은 긍정적인 기능을 발휘할 수 있다.

 

‘참여’ 보조성의 중요한 특징…‘연대성’ 인간의 타고난 사회적 본성

그런가 하면 보조성은 교회의 사회 교리에서 가장 지속적이고 특징적인 지침들 가운데 하나로 제시되어 왔다. 개인의 창의와 노력으로 완수될 수 있는 것을 개인에게서 빼앗아 사회에 맡길 수 없는 것처럼 한층 더 작은 하위의 조직체가 수행할 수 있는 기능과 역할을 더 큰 지위의 집단으로 옮기는 것은 불의이고 중대한 해악이며 올바른 질서를 교란시키는 것이다. 모든 사회 활동은 본질적으로 사회 구성체의 성원을 돕는 것이므로 그 성원들을 파괴하거나 흡수해서는 안 된다. 보조성의 원리는 특정 형태의 중앙집권화와 관료화와 복지 지원을 반대하고 또 공정 기능에 대한 국가의 부당하고 과도한 개입을 반대한다. 민간 주도를 장려하여야 한다. 보조성의 특징 가운데 하나는 참여이다. 자기가 몸담고 있는 시민 공동체의 문화, 경제, 정치, 사회생활에 이바지하게 하는 일련의 활동들을 통하여 표현된다. 참여는 모든 사람이 책임을 가지고 공동선을 위하여 의식적으로 이행하여야 할 의무이다. 다만 어떤 국가에서는 이 권리가 형식적으로만 선포될 뿐 실제로는 구체적으로 실행되지 않는다. 또 다른 국가들에서는 관료주의가 싹터 실제로 사회 정치 생활에 대한 국민들의 능동적인 참여 가능성을 부인하기도 한다.

그리고 연대성은 인간의 타고난 사회적 본성, 모든 인간의 평등한 존엄과 권리, 그리고 일치를 향한 개인과 민족의 공동 노선을 특별히 강조한다. 연대성과 공동선, 연대성과 재화의 보편적 목적, 연대성과 만민 평등, 연대성과 세계 평화 사이에 긴밀한 유대가 있다. 연대성의 원리는 우리 시대의 모든 사람이 각자 자신이 속한 사회에 빚을 지고 있다는 인식을 기를 것을 요구한다고 발표자는 정리해 소개했다.

그렇다면 주민자치운동에서 공동체 원리들은 어떻게 적용될 수 있을까? 이에 대해 허선 회장은 △인간 존엄성의 원리는 주민자치의 근본적인 이념이다 △보조성의 원리는 정부기관의 불간섭을 요구하는 정당한 이유가 된다 △연대성의 원리는 주민자치의 ‘함께’라는 방법론을 강화시켜준다 △공동선의 원리는 주민자치의 참여와 동기부여, 사업의 선택과 시행방법에 중요한 기준이 된다고 짚었다.

그는 “이 네 가지 원리들은 주민자치운동의 기본적인 철학이자 힘의 원천이 된다. 주민자치운동가들이 힘들 때마다 의지해야하는 하늘같은 원리들이라 할 수 있다. 다만 공동체의 기본원리로서의 위 네 가지가 주민자치원리로 온전히 적용되기 위해서는 공동체이론의 검토가 필수적이다. 공동체의 이론적 정의가 매우 많으며 공동체이론은 아직까지 매우 유동적이고 논쟁적인 개념이 때문”이라면서도 “주민자치운동은 이 원리들에 기반하기 때문에 인간의 문제, 사회의 문제, 지구의 문제까지 해결할 수 있는 토대가 된다. 이 네 가지 원리는 주민자치운동의 각 프로그램의 조직 원리와 추진방법의 원리로 깊숙이 인식되고 수용되어야 한다. 주민자치의 제도적 범위가 읍면동에서 시작하는 것은 위 원리에 대비해 보면 얼마나 악의적이고 반주민자치적인 것인지 나타난다. 보조성의 원칙을 정면 위배되는 현상, 인간이 없는 즉 주민이 없는 주민자치위원회가 허상일 수밖에 없는 이유가 된다. 또 인간 존엄성에 근거하지 않는 자치위원 선임, 예산의 배분, 권한의 위인 등을 보면 현 제도가 주민자치가 아니라는 것을 알 수 있다”고 지적했다.

끝으로 허선 회장은 인간 존엄성, 연대성, 보조성, 공동선을 기준으로 전통의 향약과 현 주민자치, 외국 사례, 그리고 주민자치사업들에까지 확장해 그 성패원인의 분석을 시도하며 발제를 마무리했다.

 

단체자치vs주민자치 명확한 구분 점점 어려워져 ‘민관협력적 거버넌스’에 관심

좌장을 맡은 박희봉 중앙대 교수는 “서양철학의 근본은 개인의 이익과 행복은 지켜야 한다는 것이다. 국가가 필요한 이유는 이를 증진시키기 위해서이다. 사회, 시장, 공동체/집단의 필요도 다 이것 때문이다. 혼자 살면 개인의 이익, 행복을 더 많이 못 가져가고 연대하면 이게 더 증진된다. 혼자서 가질 수 있는 행복의 총합보다 둘 셋 그 이상이 연대하면 훨씬 행복해진다. 물론 연대를 한다고 해서 다 행복해지는 건 아니다. 오히리 갈등히 심화되어 더 불행해 질수도 있다. 그러나 부정적 연대가 아닌 긍정적으로 연대하면 더 행복해질 수 있다”고 덧붙였다.

이어진 지정토론에서 먼저 남창우 경북대 교수는 “오늘 발제는 주민자치의 개념을 되짚고 확산하며 그 토대를 쌓고자 하려는 의도라고 생각한다. 인간 추구의 궁극적 목표는 행복일 것이다. 이 행복 추구를 위한 인간 활동의 범주는 역시 그들의 생활 내에서 형성될 것이다. 생활자치는 일반적으로 중앙과 지방관계하에서의 단체자치적 측면과 주민자치적 측면에서의 개념으로 구분해 볼 수 있다. 단체자치는 주민이 아닌 지방정부가 주체가 되며, 주민자치는 지방정부가 아닌 주민공동체가 주체가 된다는 것에 차이가 있으나 이 둘을 명확히 구분하는 것은 쉽지 않은 일이다. 따라서 최근에는 지방정부와 주민공동체가 서로 협력해 필요한 일을 추진해 가는 민관협력적 거버넌스를 구축하는데 관심이 모아지고 있다. 민관협력적 거버넌스의 틀은 지방정부가 주민에 대한 지원자 또는 보조자로서의 역할을 하고 그 주체는 주민이 된다는 기본적 토대를 지속적인 전제로 하고 있어야 한다. 그리고 이러한 생활자치의 제고를 위한 기본원칙으로 접근성, 참여성, 효율성, 공공성, 민주성이 제시되고 있다.

남창우 교수에 따르면, 첫째 접근성은 사전적으로는 공간이나 활동, 정보, 교류, 자원 등에 대한 사람들의 접근 가능정도를 의미하며 특히 산업적 측면에서 자주 다루어지고 있다. 생활자치의 측면에서 접근성이란 주민이 다양한 자치활동에 쉽게 접근할 수 있고 참여할 수 있는 정도를 의미한다. 그런 의미에서 읍면동 또는 통리 단위를 고려할 수 있을 것이다. 접근성의 정도와 공공성은 비례한다. 둘째 참여성은 일반적으로 사람들이 정부의 정책결정(과정)에 영향력을 행사하는 다양한 활동을 의미한다. 거버넌스로서의 참여성은 학자에 따라 다소 차이가 있을 수 있으나 복지, 문화, 환경, 안전 등 주민 개개인의 의식주 생활과 밀접한 분야는 당사자인 주민이 주체가 되어 직접 참여해 처리하는 것이 바람직 할 것이다. 셋째 효율성이란 동일한 목표를 달성하는데 양적 개념인 능률성과 질적 개념인 효과성을 모두 포함하는 개념이다. 자원의 유한성을 전제로 하며 그 목적에 대한 가치평가를 고려하지 않고 물리적, 금전적 측면의 효율성만을 고려하는 기계적 효율성과 민주성과 관련된 인간적 가치의 실현 등의 목적을 고려하는 사회적 효율성으로 구분된다. 넷째 공공성은 그 개념과 범위가 매우 포괄적이고 복잡해서 아직도 학술적 정의가 합의되고 있지 못하다. 일반적으로 공공성은 개인이 아닌 사회일반의 많은 사람들과 관계되는 성질로서 공익달성을 목적으로 하는 행정이 추구해야 할 이념이라고 하고 있다. 마지막으로 민주성은 주민을 위한 주민에 의한 참여적 민주주의의 실현을 목표로 절차의 투명성, 동등한 참여기회 보장 등과 같은 민주성이 담보되어야 하는 것을 의미한다.

 

보조성 원리, 소극적vs적극적 의미…상생협력과 공동체문화 복원 중요

두 번째 지정토론에 나선 채원호 가톨릭대 교수는 “보충성의 원리는 동전의 양면처럼 ‘소극적 의미’와 ‘적극적 의미’를 동시에 내포한다. 소극적 의미는 국가에 의한 개인의 자율성 침해를 보호한다는 의미인 반면에, 적극적 의미는 개인의 자율성보호, 즉 인격의 자유로운 발현을 위해 국가가 적극적인 도움을 제공한다는 의미로서 상대적 개념이다”라며 “ 보충성 원리의 적극적 내용은 개인이 스스로 자기의 과제를 이행할 능력이 없을 경우에 국가가 보조와 간섭을 통해 그 기능발현의 전제조건들을 충족시키기 위하여 도움을 제공하는 것을 말한다. 독일 사회민주당의 기본강령에서 볼 수 있듯 국가가 개인의 자유만을 보장하는 데 그쳐서는 안 되고 적극적으로 개인의 인격발현의 전제조건을 구비해야 할 의무가 있음을 알려주고 있다. 여기서의 적극성은 개인의 자율성 보호, 인격의 자유로운 발현을 위한 국가의 적극적 도움을 의미한다. 즉 명확한 목적에 근거하여 협력적으로 책임과 권한을 공유함을 말한다”고 밝혔다.

계속해서 채원호 교수는 “과거에는 시민사회가 정부, 기업과 분리되어 최소한의 상호작용 속에 섹터 내에서 활동을 했다면 최근에는 사회문제 해결을 위해 정부, 시장, 시민사회가 접촉면을 늘려가며 협력활동을 증대시키고 있다. 즉, 섹터 간 교섭(교집합) 영역이 늘어나면서 전통적인 역할은 희미해지고 새로운 하이브리드 조직이 나타나고 있다. 섹터 간 상호작용의 결과 협업, 파트너십, 혁신의 새로운 모델이 탄생하기도 한다. 거버넌스 패러다임으로의 이행이 뚜렷해지고 있다”라며 “향후 지역사회에서 주민운동 또는 시민운동 모델은 정부, 시장, 시민사회 영역의 교섭(교집합)이 증가하면서 정부혁신, 기업혁신, 사회혁신이 호응하고 선순환하는 과정에서 새로운 역할 모형을 찾아야 할 것이다. 특히 향후 우리 사회는 저출산·고령사회의 영향으로 경제활동인구가 급격하게 감소하여 총부양률이 급격하게 높아질 것이다. 총부양률의 급격한 증가와 저성장으로 인한 재정절벽 현상 심화는 지역 사회에도 영향을 줄 것이다. 그렇게 되면 지역에서는 보충성 원리의 적용과 사회혁신 생태계 조성을 통해 주민들이 서로 돕는 상생협력과 공동체문화 복원이 필요하게 된다”고 짚었다.

끝으로 이관춘 교수는 “주민자치를 추진하는 원동력이 바로 보조성의 원리라는 점에 특별히 주목하고자 한다. 보조성의 원리의 전제는 인간의 자율성이며 그 목표는 인간존엄성의 실현에 있다는 것이다. 이를 위해 개인이나 주민자치에 대한 외적 개입(공권력, 국가간섭)의 제한이라는 ‘소극적 내용’만으로는 부족하고, 상위단위(국가)가 주민 개개인의 인간존엄의 실현을 위한 적극적 지원과 환경조성을 해야 한다는 ‘적극적 내용’의 보조성의 원리가 보완되어야 한다. 다시 말하면, 소극적 의미의 보충성의 원리는 국가가 개인의 자율성을 침해할 수 없도록 불필요한 간섭으로부터 개인의 자율성을 보호한다는 의미이며, 적극적 의미의 보충성의 원리는 국가가 개인의 자율성을 보장하기 위해 재정지원, 환경조성 등 적극적인 활동을 해야 한다는 것”이라고 설명했다.

 

보조성 원리, 법적 근거 도출 필요…공감적 연대, 주민자치서도 매우 중요

이와 함께 이 교수는 보조성의 원리에서 제기되는 문제점도 짚었다. 그는 “개인이나 하위단체가 자율적으로 일(과제)을 수행할 수 있는지에 대한 판단에 있어 그 척도가 문제될 수 있다. 또 상위단위(국가)의 적극적 의무(내용)가 오히려 주민자치에 대한 위협이 될 수도 있다. 왜냐하면 보조성의 원리는 하위단위의 능력을 넘어서는 범주에서는 상위단위로의 권한의 이양을 용인하는 길을 터놓고 있기 때문이다. 권한의 배분이 하위 단위의 능력에 따라 오히려 하위단위의 자치를 말살하는 위험성을 내포하고 있어 양날의 칼이 될 수도 있다. 상위단위와 하위단위 간의 권한 행사에 있어 어떠한 기준으로 어느 대상에게 어떠한 경우에 권한을 부여할 것인지 등의 문제도 논의가 필요해 보인다. 같은 맥락에서 보조성의 원리의 당위성이 보호되고 효율성이 실현되기 위해서는 무엇보다 먼저 이에 대한 법적 근거가 도출되어야 한다. 즉 우리나라 헌법에서는 보조성의 원리를 직접적이며 명시적으로 규정하고 있는가의 질문이다. 물론 간접적으로 법적 근거를 도출할 수도 있겠으나 이렇듯 간접적 근거의 도출이나 사안에 따른 탄력적 법 해석에만 의지할 경우 인간 존엄성의 실현이라는 보조성 원리의 궁극적 목표 역시 탄력적으로 제어될 수 있다는 논리로 귀결될 수 있다”고 지적했다.

마지막으로 이관춘 교수는 “인간은 내집단에서 벗어나서 외집단으로 넘어갈 때 진정한 연대, 즉 공감적 연대가 이뤄진다는 내용은 주민자치에서도 굉장히 중요하다. 동정적 연대에서 벗어나 공감적 연대로 가야하고, 공감적 연대를 할 때 타인의 고통을 받아들일 수 있다는 지점에서 진정한 연대가 될 것”이라고 강조했다.

사진=문효근 기자