지방자치는 그 목적이 주민의 복리를 위해 지역민이 스스로 자주적인 의사와 결정을 통해 지역 업무를 처리, 삶의 질을 향상시키는데 있다. 지역 주민이 직접 지역 행정 사무 등에 참여, 자신이 거주하는 지역 사무를 처리하는 직접 민주주의를 실현할 수 있다. 이런 직접 민주주의를 실현하기 위해 소단위의 지역민이 지역 사무에 참여하는 주민자치 제도 도입이 요구되고 있다. 

주민자치는 지역 주민이 자신들이 거주하는 지역 내에서 직접 사무에 참여해 지역 공동체 활성화와 지역의 발전에 기여하는 것이다. 주민자치는 지방자치와 민주주의 실현의 최저 단위로서 지역의 발전에 밑거름이 되는 제도다. 주민자치가 형성되고 활성화될 경우, 지방자치는 성숙돼 발전될 수 있다.

지방자치 실현을 위한 ‘주민자치회 설치 및 운영 법률안’(이하 ‘법률(안)’)이 20대 국회에 발의돼 지방자치 성숙에 대한 기대를 갖게 된다. 지방자치 완성을 위해 이 법률(안)이 국회에서 통과돼 실질적인 주민자치가 이뤄지길 기대한다. 본고에서는 지방자치의 한층 더 강화된 주민자치를 위해서 법률(안)이 갖고 있는 내용적 검토를 민주성과 집행성이라는 측면에서 간략히 검토해 제시했다.

법률(안) 내용적 검토 : 현실성 여부

주민자치는 지역에 거주하는 작은 단위의 마을 공동체를 활성화해 지역민의 의사를 지방행정에 반영, 주민의 복리를 증진하는데 있다. 지방자치의 최종적인 단계는 주민자치를 통해 자치를 완성하는데 있다. 그러나 지방자치의 완성을 위한 주민자치가 이뤄지기 위해서는 주민의 대표체인 주민자치회를 통해 자치사무를 처리하는 것이 자치의 효율성을 확대할 수 있다. 

지방자치 성숙을 위한 주민자치회가 주민의 복리를 위한 단체로 역할을 수행하기 위해서는 법률에서 주민자치회에 대한 구체적인 내용을 규정해야 한다. 주민자치회가 지역민의 의사를 대표하고, 지역의 사무를 처리할 수 있는 실질적인 권한을 갖는 주민 대표체로서의 기능을 명확히 설정해야 한다. 

입법으로 제시돼 있는 법률(안) 사항 등이 현실적으로 주민의 대표성과 민주성 등을 확립하도록 하기 위해서는 적극적인 주민 참여 등을 도입해야 한다. 또 주민자치회가 지역 내의 사무를 처리하기 위해서는 재정이 반영돼야 한다. 주민자치회는 그 구성과 운영 등에 있어 민주성, 집행성 등이 확보돼야 한다. 주민자치회의 민주성 확보는 주민의 참여도와 주민자치회의 책임성 등에 있으며, 집행성은 사무 처리에 있어 실질적으로 권한을 행사할 수 있는가에 있다. 이런 주민자치회의 민주성과 집행성 확보를 위해서는 입법에서 이를 명확히 규정, 주민자치회가 실질적이고 현실적으로 운영될 수 있도록 해야 한다.

주민 참여를 위한 민주성

주민자치가 제대로 실현되고 기능을 발휘하기 위해서는 민주성이 확립돼야 한다. 행정법의 기본이념 중 하나가 민주성이며, 민주성은 책임행정과 조직의 민주화를 통해 실현된다. 지방자치 또한 민주성을 기본으로 조직되고 체계화돼야 한다. 지방자치가 완성되고 지역에 정착되기 위해서는 조직 구성과 사무에 있어 민주성을 확보해야 한다. 

주민자치의 민주성을 확보하기 위해서는 지역민이 직접 지방자치에 참여할 수 있는 기회를 제공하고, 주민이 직접 자치행정에 참여하는 제도를 마련해야 한다. 이런 민주성 확보라는 관점에서 법률(안)은 주민이 직접 자치행정에 참여할 수 있도록 주민자치회를 구성하도록 하고 있어 주민 참여를 통해 지역의 업무를 처리할 수 있게 해 민주성을 확보하고 있다.

민주성은 지역의 주민이 자기 사무에 대한 책임을 갖고 업무를 처리하도록 하는데 있다. 주민자치에서 민주성으로 책임행정을 확보해야 하며, 책임행정은 주민자치회가 갖는 사무에 대해 그 책임성을 갖게 해야 한다. 주민자치회는 지역의 자치를 위해, 지역의 공동체 활성화와 지역 발전을 위해 주민들이 참여해 지역 현안들을 처리하는 제도다. 주민자치회 민주성 확보를 위해서는 법률(안)에서 주민자치회의 책임성 확보를 위한 방안이 제도적으로 마련될 필요가 있다.

또 주민자치는 자주적인 의사 결정을 통해 지역 업무를 처리하므로, 지역에 대한 세부적인 사무에 대한 내용을 이해하고 있어야 한다. 지역민들이 지역의 업무를 처리하기 위해서는 지역에 대한 구체적인 사항에 대한 인식을 가져야 한다. 지역민들이 지역에 대한 사무 처리와 지역 문제에 대한 이해를 위해서는 체계적인 교육을 통해 주민자치의 참여 인식을 제고해야 한다. 지방자치를 한층 더 성숙시키고, 지역민들의 지역 참여와 주민자치회 활성화를 위한 민주성 확보를 위해서는 주민에 대한 교육이 필요하다. 법률(안)에서는 주민의 민주성 인식 제고를 위한 주민 교육에 대한 내용을 갖고 있지 않는 한계를 갖고 있다.

주민자치회 집행성

주민자치회는 주민이 지역의 사무를 처리하여 지역의 발전과 지역민 간의 의사소통을 통해 지역에 필요한 사무를 처리하는데 그 제도적 의의가 있다. 주민자치회는 주민이 모여 지역의 업무를 스스로 처리해 자주적인 참여와 의사 결정을 통해 지역에 직접 참여함으로써 책임성을 확보하고 지역에 관심을 가질 수 있게 한다. 

주민자치회가 지역의 사무를 주민들이 스스로 처리하도록 해 지역에 대한 애향심과 지역 발전에 기여할 수 있게 하는 제도적 장점이 있다. 이런 주민 참여는 지역에 대한 주민의 만족도 제고와 주민 간의 소통을 원활히 하는데도 기여한다. 주민자치회가 지역의 사무를 처리하는데 있어 단순한 지역의 문제만 아니라, 주민이 필요로 하는 지역 사무에 대해 적극적이고 능동적으로 처리할 수 있게 집행성을 확보해야 한다. 주민자치회의 집행성을 확보하기 위해서는 주민자치회 사무와 운영에 대해 법률(안)에서 이를 구체적으로 규정할 필요가 있다. 법률(안)에서는 주민자치회 사무와 운영에 대한 구체적인 내용을 마련하지 않는 한계를 갖고 있다. 주민자치회가 실질적인 집행기관으로서의 역할을 수행하기 위해서는 주민자치회의 집행과 운영에 필요한 규정을 설정해 법 집행의 명확성을 확보해야 한다.

주민자치회의 민주성과
집행성 확보를 위한 방안

주민자치회에 대한 목적 명확화

주민자치회는 마을 단위의 지역민 대표자가 모여 조직된 단체로 마을의 대표자적 성격을 갖고, 마을의 업무를 자주적으로 처리한다. 마을의 대표자인 주민자치회는 그 목적이 지역의 활성화와 발전, 그리고 주민의 복리를 증진하는데 있다. 이런 주민자치회의 목적은 법률(안) 제안 이유에서도 이 법이 추구하고 있는 것이 “주민 참여 활성화와 주민 복리 증진을 통해 주민자치가 정착되도록 하는데 있다”고 밝히고 있다.

주민자치회는 주민 참여를 통해 주민이 지역의 업무에 대한 처리를 스스로 하도록 하고, 주민의 참여를 활성화해 주민의 복리를 증진하는데 있다. 따라서 법률(안) 목적에 그 내용을 명확히 해야 한다. 현재 추진되고 있는 법률(안)은 목적을 제1조에서 정하고 있으나, 주민자치회 설립과 운영에 대한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하고 있다. 

법률(안)은 주민자치 활성화와 주민의 민주적 참여를 통해 지역 발전과 주민의 복리를 증진하는 것이 목적이 돼야 한다. 주민자치회에 대한 목적을 법률(안) 제1조에서 이를 명확히 규정해야 하며, 이 목적 조항은 ‘주민의 복리 증진’이라는 것을 주된 목적으로 제시하는 것이 입법 취지에 부합하게 된다.

주민자치회 지역 대표성 강화

주민자치회는 마을 단위의 지역 주민을 대표해 주민의 자치 활동을 위해 조직된 단체다. 주민자치회가 기능을 제대로 발휘하기 위해서는 지역 대표성을 가져야 한다. 지방자치인 주민자치에 지역 주민 모두가 직접 참여하는 것이 좋으나, 모든 지역민이 동시에 참여하는 것은 현실적으로 어렵다. 그러므로 대표자를 통해 주민자치에 참여하도록 해 주민자치회를 구성하고 있다. 

주민자치회는 지역 마을의 주민 대표성을 가져야 하므로, 주민 대표에 대한 지역성을 명확히 정해야 한다. 주민 대표인 주민자치회 구성에 있어 지역의 대표성을 갖기 위해서는 주민의 대표 설립에 대한 규정을 둬야 한다. 법률(안) 제5조는 주민자치회 설립에 대해 규정을 두고 있다. 지역의 대표성으로 법률(안) 제5조는 주민의 10분의 또는 100명 이상을 발기인으로 해서 창립총회 의결을 거치도록 하고 있다. 창립총회는 회원이 될 자격 가진 자의 3분의 1이상의 출석과 출석자 과반수 찬성으로 한다고 규정하고 있다. 주민자치회 창립을 위한 발기인 수와 총회 의결에 대한 수는 지역의 협소성과 인구의 수를 감안할 때 대표성을 가질 수 있다고 보여 진다. 

그러나 주민자치회 회원이 될 자에 대한 규정을 법률(안) 제2조 제4호에서 “회원이란 주민자치회의 권리와 의무를 갖는 사람으로 회원의 자격과 구분에 대해서는 규약으로 정한다”고 돼 있어 과연 규약으로 회원의 범위를 위임화 하는 것이 타당한가는 의문이다.

주민자치회를 구성하는 회원은 주민으로 연령 등에 대한 구체적인 규정을 입법에서 정하는 것이 주민자치회 대표성을 강화하는데 필요하다. 마을에 주소를 둔 자 모두를 포함할 것인지, 아니면 행위 능력을 가진 자로 구성할 것인가에 대해 법률에서 이를 명확히 정하는 것이 법률유보의 원칙에 부합하게 된다. 주민자치회는 마을 자치를 위해 중요한 부분이므로, 이에 대한 구체적인 규정을 마련하는 것이 주민의 대표성 강화를 위해 필요하다.

주민자치회 처리 업무 명확화

지역의 주민 대표성을 갖는 주민자치회는 지역 마을 단위의 사무를 처리해 지방자치를 완성시키는데 제도적 의의가 있다. 주민자치회가 갖는 사무에 대해서는 명확성을 통해 주민자치를 활성화 해야 한다. 주민자치회는 지역의 사무에 대해 자주적으로 처리하는 것으로 법률에 규정을 두는 것이 법률유보의 원칙에 부합하게 된다. 

법률(안) 제6조 제4호는 주민자치회 규약으로 ‘사무 및 사업’에 대해 정하도록 하고 있다. 주민자치회에 대해 법률(안)에서는 주민자치회가 어떤 업무를 수행하는 가에 대해 규정하지 않고, 이를 규약으로 정하도록 하고 있다. 주민자치회는 지역의 마을을 대표하는 단체로 지역민의 공동 생활에 대한 사무를 처리하는 중요한 지위를 갖게 된다. 그럼에도 법률(안)에서는 주민자치회에 대한 사무를 정하지 않고 규약으로 정하고 있어, 주민자치회의 사무 명확화를 달성하지 못하는 한계를 갖게 된다.

주민자치회는 사업 중 지역의 중요성이 요구되는 것에 대해서는 주민의 직접 참여를 통해, 이를 결정하는 것이 마을 주민자치에 부합하게 된다. 법률(안) 제11조 제4항은 “주민자치회의 사무 및 사업은 규약에서 대표자 또는 직원들에게 위임된 경우를 제외하고는 주민총회의 의결을 거쳐야 한다”고 규정하고 있다. 주민자치회의 사무 및 사업은 주민의 대표성이 있는 자에게 위임을 주는 경우는 대표성이 있으므로 가능하나, 직원에게 사무 처리에 대한 위임을 주는 것은 주민의 대표성이 없는 자에 위임하는 규정으로 주민자치에 반하게 된다. 

따라서 주민자치회의 사무 처리의 명확화를 위해서는 주민의 대표기관에 사무 위임을 제외하고는 주민총회의 의결을 통해 처리하도록 해야 한다. 주민자치의 최종 의결권은 주민총회에 있으므로 주민자치회가 갖는 사무에 대해서는 이를 법률에서 명확히 규정을 두고, 세부적인 사항만을 규약으로 정하도록 하는 것이 법치행정에 부합하게 된다.

주민자치회 재정 투명성 확보

지역 단위의 마을 자치인 주민자치회가 운영되기 위해서는 재정이 마련돼야 한다. 주민자치를 운영하기 위해서는 재정확보가 필요하며, 재정의 투명성과 공정성이 요구된다. 주민자치회를 위한 재정 투명성 확보에 대해서는 법률(안) 제13조와 제14조에서 규정하고 있다. 주민자치회 운영을 위해 필요한 경비를 위해 ‘회비, 기부금, 보조금’을 받을 수 있으며, 또 수익 사업을 할 수 있다고 규정하고 있다. 주민자치회가 운영되기 위해서는 주민의 자발적인 회비와 기부금, 그리고 국가 및 지방자치단체 등으로부터의 보조금을 통해 재정을 확보할 수 있다.

재정은 주민자치회 운영의 중요한 수단으로, 이를 입법에서 명확히 구체적으로 규정해야 하나, 단지 회비, 기부금, 보조금을 받을 수 있다고만 규정하고 있는 한계를 갖고 있다. 법률(안)에서는 회비 등에 대해 단순한 명칭만 제시하고 내용은 규약으로 정하도록 하고 있어, 입법의 명확화에 반하는 결과를 갖게 된다. 따라서 주민자치회의 재정 운영에 대한 수입에 대한 세부적인 회비, 기부금, 보조금의 범위와 내용을 구체적이고 명확히 규정해야 한다. 즉 입법에서 이에 대한 세부적인 사항을 정해야 하며, 규약으로 이를 위임입법화 하는 것은 법치행정에 부합하지 않는 한계를 갖게 된다. 

맺는말

지방자치가 발전돼 오면서 작은 단위의 마을자치가 논의되고 있다. 현재 일부 지역에서는 주민자치회가 자체적으로 구성돼 운영되어 오고 있다. 지역의 작은 단위 마을에서 주민자치회가 구성돼 운영되는 것은 지역의 자치는 스스로 처리하겠다는 지방자치의 한 부분이다. 이런 지방자치인 주민자치는 지방자치의 최종적이면서 완성 단계에 해당한다.

주민자치회를 법률적으로 완성시키는 것이 법률(안)이다. 이 법률(안)은 주민자치에 대한 많은 부분을 포함하고 있으며, 특히 주민의 대표성을 갖고 있는 주민자치회 구성과 규약, 재정 등에 대해 규정하고 있다. 이 법률(안)은 주민자치 활성화를 위한 많은 내용을 포함하고 있다. 주민자치를 위한 법률(안)이 현실적으로 운영돼 자치성을 강화시키기 위해서는 다음과 같은 내용이 보완될 필요가 있다.

첫째, 주민자치회 구성에 있어 마을에 대한 개념정의를 구체적으로 정해야 한다. 마을의 범위를 단순히 자기가 거주하는 작은 동네로 할 것인지, 아니면 행정구역 상의 동 단위 등으로 하는 가 등 그 범위에 대한 명확한 범위를 정해 규정할 필요가 있다.

둘째, 주민자치회 회원의 자격에 대해 이를 입법에서 명확히 설정해야 한다. 주민자치회는 주민의 대표성을 가진 단체로, 그 회원은 중요한 구성원으로 권리를 갖게 돼, 그 회원의 자격 요건을 마을 단위에 주소를 둔 모든 사람인지, 아니면 일정한 연령 이상인 성년으로 할 것인지 등에 대해 구체화 해야 한다.

셋째, 주민자치회의 사무에 대한 내용을 구체적으로 예시해야 한다. 법의 명확성 확보를 위해 주민자치회가 갖는 사무에 대한 범위를 정해 예시하여 제시하는 것이 명확성을 위해 필요하다.

넷째, 주민총회는 최종적인 의사 결정권을 갖게 되므로, 주민총회 소집에 대해 주민의 발의에 의해 소집할 수 있는 규정을 마련하는 것이 주민자치를 위해 필요하다. 법률(안)에서는 대표자만이 소집권을 갖고 있으며, 주민에게는 이에 대한 권한을 부여하지 않고 있다. 따라서 주민자치가 완성되기 위해서는 일정 수 이상의 주민 요구가 있을 경우 주민총회를 소집할 수 있도록 규정하는 것이 주민 참여를 위해 필요하다.

다섯째, 주민자치회 사무에 대한 위임은 주민 대표자에게 부여해야 대표성에 부합하므로, 직원에게 이를 부여하는 것은 주민자치의 대표성에 부합하지 않게 된다. 따라서 주민자치회 사무 위임은 주민 대표자에게만 부여토록 해 대표성과 주민자치성을 확보해야 한다.

여섯째, 주민자치회 운영을 원활히 하기 위해서는 재정에 대한 기금 등에 대한 수입원 내용을 명확히 규정해야 한다. 또 주민자치회 재정 중 사업을 위해 경비 지출에 대해서도 그 지출 항목을 구체적으로 법률에서 일정 범위를 예시해야 한다. 주민자치의 재정은 중요한 부분으로 재정법정주의에 따라 법률에서 이를 명확히 정할 필요가 있다.

이상에서 간략히 제시한 내용을 토대로 보완해서 주민자치를 위한 주민자치회 완성을 기대해 본다. 주민자치가 구현되고 완성되기 위해서는 주민자치회는 필수적이므로 체계적인 법률(안)이 마련돼 현실적으로 주민자치가 완성되길 바란다.