현단계에서는 무엇보다도 주민자치회를 도입 시행하기 위해서 근거법 제정이 시급한데, 이런 주민자치회의 근거법 성격에 대해서는 실체법으로 할지, 절차법으로 할지 다양한 견해가 존재한다.
절차법적인 입법방식은 주민자치회에 관한 근거법을 실체법으로 하면서, 이 실체법에서는 주민자치회에 자치권·지위·권위를 부여하며, 주민자치를 지원한다는 원칙 등을 정하는 것이 타당하다. 세부적인 내용은 이 실체법을 근거로 주민자치회를 어떤 형태로 설립하며, 조직(주민자치회)은 어떻게 구성하고, 어떤 기능들을 부여할 것이며, 이 주민자치회를 어떻게 운영할 것인지 하는 등의 구체적인 실행과 절차들은 주민들이 직접 자치규약(주민자치회규약)을 정해 한다는 것이다.
입법체계
전상직 회장은 발제에서 ‘주민자치회 기본법(가칭)’으로서 ‘주민자치 기본법(가칭)’을 상정하고 있다. 주요 내용으로는 조직의 형태로서 읍·면·동 주민자치협의회, 시·군·구 주민자치협의회, 시·도 주민자치협의회, 전국주민자치협의회로 구성하는 것이 핵심이고, 수행하는 사무와 사업에 대해서는 세 주민자치협의회 모두 공통적으로 ①주민자치회 간의 소통 및 협력 ②읍·면·동, 시·군·구, 시·도, 전국 차원의 주민자치 사무 및 사업 ③기타 읍·면·동, 시·군·구, 시·도, 전국 주민자치협의회가 필요하다고 의결을 거친 사무 및 사업을 규정하고 있다.
발제자는 이 주민자치 기본법(가칭)을 절차법으로 이해하고 있는듯 하다. 이 주민자치기본법(가칭)을 근거로 ‘주민자치회 규약(가칭)’을 제정하자는 것인데, 주요 내용으로 주민자치회를 근린 자치인 읍·면·동 단위뿐만 아니라, 시·군·구 주민자치협의회, 시·도 주민자치협의회, 전국주민자치협의회로 구성하는 것인데, 아무리 주민자치협의회가 행정을 하지 않는다고 하더라도, 현행 지방자치단체와 병행 내지 이원적인 형태의 지방자치 체제가될 우려가 있다. 왜냐하면, 결국 읍·면·동 주민자치회의 임원들이 주민총회에서 선출되는데, 이는 정치적인 면에서 본다면 선거라는 공식적인 선출절차는 아니지만, 직접민주적인 요소로서 민주적 정당성을 가진다고 볼 수 있다. 이런 점에서 읍·면·동장과의 관계는 차치하고서라도 지방자치단체장과의 관계에서도 충돌의 우려를 배제할 수 없다.
주민자치회의 사업
주민자치회가 수행하는 사업과 관련해 제8조 사업의 구분에서는 ▲3. 수임 및 수탁사업 ▲4. 행정연락 및 민원사무를 ‘주민자치회 사업’으로 규정하고 있다. 그러나 3호의 수임 및 수탁사업을 수행한다는 것은, 모든 법안과 조례들에 공통적으로 들어가 있는 내용으로서 별 문제는 없으나, 수임사무와 수탁사무의 구별이 무엇인지 애매하다.
문제는 4호의 행정 연락 및 민원 사무인데, 행정 연락의 범위가 문제가 될 수 있으며, 민원 사무에 대해서는 그 성격이나 처리(수행)절차를 규정하지 않고, 단지 민원사무라고만 하고 있어 애매하지만, 주민자치회가 민원사무를 처리한다는 것은, 결국 민원사무를 자체적으로 처리하는 것이 아니라, 읍·면·동 또는 지방자치단체와 협의를 통해서 처리할 수 있도록 하면, 자칫 주민자치회가 지방자치단체에 압력단체로비춰질수 있는 문제점도 있다. 그러므로 사업의 종류와 성격, 처리절차를 명확히 규정하는 것이 좋을 것 같다.
주민자치회의 재정
주민자치회 수입 및 재정과 관련해 제14조 수입에서 “1. 회원으로부터 회비를 받으며, 회비는 주민총회에서 정한다”고 규정하고 있다. 자세한 내용은 모르겠으나 주민자치회에서 회비를 징수할 수 있다면, 이는 주민에게 이중과세적인 성격을 갖는 것으로서 위헌적인 요소도 들어 있다. 제5조 회원의 구분 및 자격요건에서 “1. 주민회원 : 제3조 1항에서 정하는 지역에 주민등록을 하고 실제로 거주하는 사람은 모두 회원이 될 수 있다”고 하는데, 그렇다면 주민자치회의 회원은 곧 해당 지역의 지방자치단체의 주민으로 볼 수 있다. 주민은 지방자치단체에 주민세를 부담하고 있는데, 이와 별도로 또 주민자치회비를 내야 한다면 이중과세가 될 수 있다는 것이다.
주민자치회와 지역단체의 관계
제18조 지역단체 관계에서 “1. 주민자치회는 지역의 문제에 대해서 대표적인 지위를 가진다”고 규정하고 있다. 주민자치회와 읍·면·동과의 관계 설정이 문제가 될 수 있는데, 이에 대해서 주민자치회는 법인격을 가진 해당 지역의 주민을 대표하는 기구이므로, 해당 시·군·구 및 읍·면·동행정 운영에 있어 협력관계 유지가 필요하다고 해설하고 있다.
문제는 이 18조 1호에서 주민자치회가 지역의 문제에 대해서 대표적인 지위를 가진다는 의미가 무엇인지 쟁점이 될 수 있고, 주민자치회를 법인으로 하면 현행 읍·면·동은 법인이 아닌 행정기구로 돼 있어서 둘 사이에 어떤 내용의 협의가 될 수 있을 것인지 문제가 될 수 있다. 또 시·군·구와의 관계에서도 법인끼리의 관계 설정이 문제가 될 수 있다.
결론
주민자치회의 입법방식과 체계에 대해서 근거법률은 실체법이 아닌 절차법으로 하고, 주민자치회의 설치단계와 구성형태, 운영등의 절차에 대해서는 조례로 정하는 것보다 자치규약으로 정하는 것에는 찬성하는 입장이다. 그렇지만, 그 체계는 ‘지방자치 기본법(가칭) - 주민자치회(설치)법(가칭) - 주민자치회 규약’ 등으로 하는 방안과 주민자치회법안이 절차법으로서 지위와 내용을 가지기 위해서는 주민자치회법안은 ‘최소한의 내용(주민자치회 설치근거)만 규정하고, 즉 골격법의 형태로 하고, 주민자치회에 관한 조례를 정한다고 하더라도 조례에서는 주민자치회의 설치에 관한 사항만 규정하고, 구체적인 사항은 주민자치 규약으로 정하는 방안을 제시하고자 한다.
