문재인 정부는 5대 국정목표 중 네 번째로 ‘고르게 발전하는 지역’을 내세우고, 실천을 위한 국정전략으로는 ‘풀뿌리민주주의를 실현하는 자치분권’, 국정 과제로는 ‘74, 획기적인 자치분권 추진과 주민 참여의 실질화(행안부)’를 분명하게 천명했다.

주민자치에서 문재인 정부의 국정과제 실천의지와 실천여부를 확인할 수 있는 첫 번째 조치가 행정안전부에서 나왔다. 행정안전부는 ‘주민자치회 시범실시 표준조례 개정(안)’을 내놓고 표준조례 개정을 추진하고 있다.

행정안전부가 제안한 표준조례 개정(안)은 문재인 정부의 국정전략인 풀뿌리민주주의를 실천하는 자치분권에 충실하게 부합하고, 국정과제인 획기적인 자치분권 추진과 주민 참여의 실질화를 제대로 실천하는 것인가? 결론은 ‘아니다’다.

행정안전부는 대통령의 국정전략인 자치분권에서 풀뿌리에 해당하는 주민을 제치고, 민주는 가로막고, 자치도 무시하고, 분권은 하지 않고 있다. 국정과제를 보자면, 자치분권을 획기적으로 하기는커녕 특별법이 법률로 이미 정해 둔 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’에서 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 임의로 누락시켜 자치분권을 ‘획기적으로’ 방해하고, 실질화를 정면으로 막아서고 있다.

이는 문재인 대통령의 국정과제를 의도여부와는 관계없이 능멸하고 있다고 판단된다. ‘주민자치회 시범실시 표준조례 개정(안)’의 조문을 하나씩 분석해 행정안전부가 관료들의 협소한 이익을 어떻게 전체 이익으로 포장 하는지, 그리고 대통령의 국정전략과 국정과제를 어떻게 왜곡하고 있는지 냉정하게 분석해 보기로 하자.

주민자치회 시범실시 및 설치•운영에 관한 조례 개정(안) 분석

‘주민자치회 시범실시 및 설치•운영에 관한 조례’는 2013년 6월 20일(자치제도과) 제정됐으며, 이후 2014년 7월 24일, 2015년 6월 17일, 2017년 2월 1일, 2018년 7월 4일 등 4차례에 걸쳐 개정됐다.

특별법과의 관계

특별법 제27조(주민자치회의 설치)는 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 규정해 주민자치회의 구역을 읍•면•동, 주체를 읍•면•동 주민으로 분명하게 하고 있다.

‘주민자치회 시범실시 표준조례 개정(안)’ (이하‘표준조례’)은 특별법의‘읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’에서‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 빼버리고 ‘읍•면•동에 두는 주민자치회’라고 규정하고 있다. 표준 조례의 다른 조항에도 주민자치회의 주체를 주민으로 한다는 조항은 없다.

법률적으로 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 누락시킨 것은 법률을 정면으로 위반한 것이다. 고의적으로 누락시켰다면 범법행위요, 모르고 누락시켰다면 직무유기다. 주체인 주민을 빼고 실시한 2013년 시범실시 주민자치회에서 이미 참담한 실패를 하고 있고, 모든 처방이 무효라는 것을 경험하고 확인했다. 동일한 실수를 반복하는 것은 고의든 주민자치에 대한 무지든 범법행위, 항명, 직무태만의 언저리를 벗어나지 못하는 심각한 문제가 아닐 수 없다.

특별법 27조의 조문에 있는 그대로 ‘읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’고 개정하는 것이 중요하다. 주민들이 최고의결기구인 주민총회에서 규약을 정하고 임원을 선출해 사업을 정하는 등의 주민자치회 전반을 결정할 수 있도록 절차를 보장하고 보호하면 된다.

대책으로는 첫째, 주민자치회 시범실시 계획을 원점에서 재검토해야 한다. 둘째, 표준조례를 폐지하고, 특별법 취지에 맞도록 전면 재입법해야 한다. 셋째, 새로이 입법하는 조례는 자치법의 취지와 형식에 맞아야 한다.

주민자치회와 읍•면•동회는 다르다

읍•면•동 주민자치회에서 주민이 주체가 되지 못하면, 읍•면•동의 힘 있는 사람(읍•면•동장,시•군•구의원 등)들이 주민자치회를 점령할 것이고, 이기적인 사람(정당책임자, 관변단체장 등)들이 나서서 좌우할 것이다. 그렇게 되면, 주민자치회가 아니라 지역유지친목회가 될 것이다. 김부겸 장관도 “주민자치회가 지역유지회가 돼서는 안 된다”고 경계했다. 그런데 행안부가 나서서 주민자치회가 되는 길을 막아서고 있다.

주민자치회 정의

용어의 정의’는 사용하는 용어의 개념을 정하겠다는 것이다. 개념은 우리 주위의 대상에서 공통된 것, 일반적인 것을 꺼내 개괄함으로써 생겨난 것으로 개념의 중요한 성질은 보편성과 동일성이다. 보편성은개념이 무수히 많은 대상에 적용될 수 있다는 것이고, 동일성은 자의적으로 그 의미를 바꿔서는 안 되는 것을 말한다.

그러나 표준조례에서 말하는 용어의 정의는 개념의 보편성과 동일성을 모두 결여하고 있다. ‘주민자치회’를 보면 ‘회’는 당연히 회원으로 구성된다는 보편성과 동일성을 모두 위배하고 있으며, ‘주민자치회 위원’의 경우 서로 다른 ‘자치회’와‘위원회’를 억지로 연결해 ‘주민자치회 위원’이라는 용어를 만들어 냈다. 역시 보편성과 동일성을 결여하고 있다. ‘주민총회’도 마땅히 회원인 주민들의 전체회의여야 하는데, 회원이 없는 주민자치회가 회원 아닌 주민들을 대상으로 실시하는 것을 주민총회라고 하는 것은 모순이다.

‘자치계획’도 마찬가지다. 용어의 왜곡이 초래하는 문제도 심각하다. 주민자치회는 사람이 모이는 ‘회’이므로 조작적이어서는 안 된다. 이 조항에서 정한 용어의 의미에 대해서는 해당 조항에서 상세하게 비판하기로 한다.

주민자치회 운영원칙

주민자치회 운영의 원칙은 첫 번째, 주민자치회의 목적에 맞도록 정해져야 하는데, 목적은 원칙적으로 조례가 정하는 것이 아니고 주민들이 정해야 하는 것이다. 백번 양보해서 주민자치의 진흥을 위해 목적을 설계해서 제시한다고 해도, 행정적인 서비스에서 추구하는 정도가 주민자치회의 목표가 될 수는 없다.

두 번째, ‘주민 참여의 보장’은 자치를 염두에 두는 것이 아니라 행정의 관점에서 주민들이 자치회에 참여하라는 것이다. 실제로는 주민자치회에서 주체인 주민을 빼버리고는 대상화된 주민들더러 참여하라고 하는 것이다.

세 번째,‘읍•면•동별 자율운영’은 주민자치회를 무시하는 조항이다. 주민자치회는, 주민자치회가 자율 운영해야 하는데, 읍•면•동별 자율운영이라고 돼 있다. 읍•면•동에는 읍•면•동장도 있고 관변단체도 있다. 주민이 자율로 하는 것이 아니라, 읍•면•동장과 읍•면•동의 여러 기관이 주민자치회를좌우할 수 있는 개입의 여지를 만드는 조항이다.
 
주민자치회 설치

특별법은 ‘읍•면•동에 주민자치회를 설치한다’고 명확하게 규정하고 있다. 그러나 읍•면•동의 계층에 행정계층과 중복적으로 주민자치회를 설치하는 것과 ‘읍•면•동 규모에 주민자치회를 설치하는 것은 맞지 않다’는 것은 학자들의 연구와 주민자치회 사례를 통해 이미 밝혀졌다. 주민자치회에 우리가 기대하는 기능에는 두 가지가 있다. 하나는 지역 사회와의 관계인 주민들의 자치기능이요, 다른 하나는 행정기관과의 관계인 협치기능이다. 주민자치회에 기대하는 기능은 이중적이다. 그런데 지금까지는 협치기능을 중시하고 자치기능은 무시했다.

1999년 주민자치위원회에는 자치기능이 전혀 없으며, 2013년 시범실시 주민자치회에도 자치기능이 없었다. 2018년 표준조례도 동일하다. 자치기능이 없는 주민자치회는 협치도 불가능하다. 진정한 협치는자치에 기반을 두는 경우에만 의미를 가진다. 따라서 기능적으로 이중의 기능이 요구되는 만큼 구조적으로도 이중구조를 가질 수밖에 없다. 담양과 논산은 통•리를 마을자치회화 하는 실험을 하고 있다. 그러나 담양도 논산도 통•리의 마을자치회와 읍•면•동의 주민자치위원회는 서로 간에 합리적인 관계를 형성하지 못하고 있다.

주민자치회를 읍•면•동 계층에 두는 경우, 읍•면•동은 협치를 중심으로 하고 통•리 계층에 마을 자치회를 둬서 풀뿌리가 민주적으로 운영하는 마을 차치회를 분권해야 한다. 따라서 표준조례는 주민자치 현장을 파악하지 못하고 탁상에서 설계한 것에 불과하다.

문재인 정부의 국정전략인 ‘풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권’을 위해서나 국정과제인 ‘획기적인 자치분권 추진과 주민 참여의 실질화’를 위해서도 본 조항은 성공의 방법을 배태하지 못하고 있다. 주민자치회에 대한 근본적인 성찰이 현저하게 결여돼 있다.

주민자치회 기능

특별법 제28조(주민자치회의 기능) 제1항은 “제27조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다”고 돼 있다. 제2항은 “주민자치회는 다음 각 호의업무를 수행한다”며 제1호 ‘주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항’, 제2호 ‘지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항, 제3호 ‘그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항’을 명시하고 있다.

특별법과 표준조례를 비교해 보면 먼저, 특별법에는 자치사무, 위탁사무, 위임사무를 주민자치회의 기능으로 정하고 있다. 특히 위임•위탁의 경우는 자치단체가 위탁•위임하는 사무도 있지만, 법령 조례 규칙으로 위탁•위임하는 사무까지 주민자치기능으로 포함하고 있다. 매우 적극적이다.

시범실시 표준조례는 협의업무•수탁업무•주민 자치업무를 주민자치회의 기능으로 정하고 있는데 문제는 다음과 같다. 첫째, 위임사무를 없앴다. 이는 주민자치회에 공무를 수행할 수 있는 지위를 부여하지 않고 위탁사무만 처리하는 사적인 지위로 국한시키려는 것이다.

둘째, 특별법상의 위탁사무를 표준조례에는 굳이 수탁업무로 표기하고 있다. 행간에 숨은 뜻은 주민들의 동의는 물론 자치회의 동의도 없이, 특별법의 위탁사무를 이미 주민들의 동의가 된 듯 시행 가능한 수탁업무라고 조례가 임의로 정해 버린 것이다. 시•군•구의회에서 통과를 한다고 없었던 주민들의 동의가 저절로 이뤄지는가? 절대 아니다. 자치단체장이 혹은 법령•조례•규칙이 위탁사무를 정할 수는 있으나 조례로 수탁업무를 정할 수는 없다. 수탁은 주민들의 의지에 의해 자치로 결정하는 것이다.

셋째, 주민자치업무를 신설해‘주민총회 개최, 자치(마을)계획 수립, 마을축제, 마을신문•소식지 발간, 기타 각종 교육 활동, 행사 등 순수 근린자치 영역에서 수행하는 주민자치업무’로 정하고 있다. 새로운 조항은 주민이 자치하라는 조항이 아니라, 조례가 시키는 대로 하라는 소위 명령이다. 진정한 주민자치 조례라면 주민들이 자치할 수 있도록 지원하고, 간섭하지 않는 것이 원칙이다. 그런데도 불구하고, 이 조항은 무슨 업무를 하라고 구체적으로 지시하고 있다.

무엇보다 두드러진 모순은 ‘주민총회’다. 조례 제2조 3항은“ ‘주민총회’란 해당 읍•면•동 주민이면 누구나 참여해 주민자치 활동과 계획 등 자치활동을 논의하고 결정하는 주민 공론장을 말한다”고 정하고 있다.

그러나 시범실시 조례는 특별법의 조문 중에서 ‘읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 삭제해버렸으며 조례의 어느 조항에도 주민자치회가 ‘읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성’된다는 내용은 없다. 그러면서 주민총회를 운운하는 것은 자가당착이다. 주민들에게 주민자치회를 맡기지 못하면서 주민의 일부를 동원해 주민총회라 불러 주민을 기망하고, 공론장이라고 규정해 주민을 조작적으로 대하는 것은 자치를 심히 왜곡하는 것이다.

더 큰 모순은 자치(마을)계획 수립을 하라는 것이다. 조례 제2조 4항은“자치(또는 마을)계획이란 주민총회 등 주민의견 수렴절차를 거쳐 주민자치회가 수립하는 주민자치 및 마을 발전, 민관협력 등에 관한 종합계획을 말한다”고 규정하고 있다. 서울시는 이런 계획 수립을 한다는 명분으로 자치구에는 주민자치지원관을 배치하고, 행정동에는 주민자치담당관을 배치하고 있다.

본 조례가 정하는 규정에 의해 구성되는 주민자치회 위원들이 위원회의 활동으로 자치(마을)계획을 수립할 수 있을까? 불가능한 일을 요구하고, 그것으로처분의 잣대로 삼는것은 후진국의 독재자들이 흔히 사용하는 방법이다.

넷째, 표준조례는 ‘협의업무’를 신설했다. 협의는 합의와도 다르고 협치와도 다르다. 합의가 상호의 책임을 인정하는 것이라면, 협치는 상호의 협력을 전제로 하는 것이다. 이에 비해 협의는 단순한 의견 교환에 불과하다. 주민자치회를 읍•면•동장의 업무 협의대상으로 격하시키려는 것이다. 권위를 낮추고 비중도 줄여 버리는 것이다.

주민자치회 구성 및 운영

이 조항은 간단하지만, 이 간단한 조항 하나가 매몰시키는 가치와 원칙들은 매우 크고도 많다. 이 조항이야말로 주민들이 자치하지 못하도록 결정적으로 틀어막는 가장 반자치적인 조항이다.

특별법에서 정한 ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’에서 주체인 읍•면•동 주민을 주민자치회에서 누락시켰다는 점은 앞서 지적한 바 있다. 통상적인 회(會)의 구조는‘그림1’과 같다. 주민이 주체가 되는 회원이 있고, 최고의결 기구로 회원총회가 있고, 회의 대표인 회장이 있으며, 회의 의사결정기구인 이사회가 있다.

표준조례의 주민자치회는 주체인 주민을 빼버려서 주민총회까지 없애 버렸고, 주민들이 선출하는 이사회도 위원이 구성하도록 대체했으며, 사무국이나 사업국마저 배려하지 않아서 주민들의 의사로 선출되지 아니한 위원이 주민을 대표하는 주민자치회의 위원이 되고 회장이 되는 기형적이고 조작적인 조직이 되고 말았다.

이로써 주민자치회는 허울뿐, 다시 실패한 주민자치위원회로 되돌아가 버린 셈이다. 실제로 주민자치센터의 주민자치위원회는 읍•면•동장이 운영하는 주민자치센터의 프로그램 심의기구로 자치기능이 전혀 없는 조직이다. 그런 주민자치위원회를 그대로 주민자치회 위원으로 전환시키는 것은 행정안전부의 주민자치에 대한 무지와 무성의를 그대로 보여준 것이다.

해당 조항은 ‘주민자치회는 주민들로 구성한다. 그리고 주민자치회 조직 및 인사는 주민총회에서 정한다’로 개정하면 된다. 그 정도로도 주민들에게 자치회를 맡기지 못하겠다면 차라리 행정안전부는 주민자치에서 손을 떼고 물러서는 게 맞다.

주민자치회 위원의 자격까지 국가에서 정하는 것은 명백한 국가주의다. 주민자치 사항까지 정해 강제로 강요하는 것은 다시 말해서 식민지적인 통치 방식이다.

전국의 읍•면•동은 각기 다르다. 지역 특성이 다르고, 주민 특성도 다르며, 자치의 환경도 다르다. 행정안전부는 단일한 표준조례로 전국의 읍•면•동이 가진 자치 잠재력인 특성을 모조리 무시하고 있다. 1999년 주민자치센터 조례준칙은 시•군•구에 제안한 준칙으로, 시•군•구는 그대로 입법했으며, 20년이 지난 지금도 조례준칙이 주민자치를 잘못 설계한 결과로 인해 주민자치에는 주민도 없고, 자치도 없는 주민자치의 경험조차도 축적할 수 없는, 백해(百害)하면서도 무익(無益)한 결과를 초래했다.

2013년 시범실시 주민자치회 조례안도 마찬가지다. 앞선 1999년 주민자치센터 설치가 전국의 읍•면•동에 동일한 주민자치센터를 강요했다면, 2013년 시범실시 주민자치회는 전국에 동일한 주민자치회를 강요했다. 지역과 주민의 특성을 무시한 획일적인 시범실시 주민자치회는 낯부끄러울 정도로 실패했다. 만약에 기업이 이런 정도의 실패를 했다면 단연코 시장에서 퇴출당했을 것이다. 1999년의 잘못과 2013년의 잘못을 2018년에도 되풀이하고 있는 것은 무슨일인가.